36 EXP.N°050-2004-AI/TC - Declaran infundadas demandas de inconstitucionalidad contra la Ley N° 28389 y fundadas en parte demandas de inconstitucionalidad contra la Ley N° 28449 que modificaron régimen pensionario regulado...

Emisor:TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Fecha de la disposición:12 de Junio de 2005
 
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NORMAS LEGALES
Lima, domingo 12 de junio de 2005
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Declaran infundadas demandas de in-
constitucionalidad contra la Ley
28389 y fundadas en parte deman-
das de inconstitucionalidad contra la Ley
Nº 28449 que modificaron régimen pen-
sionario regulado por el D. L. Nº 20530
EXPEDIENTES Nºs.
050-2004-AI/TC
051-2004-AI/TC
004-2005-PI/TC
007-2005-PI/TC
009-2005-PI/TC
Colegios de Abogados del Cusco y del
Callao y más de cinco mil ciudadanos
c/.
Congreso de la República
Sumario
I. ASUNTO
II. DATOS GENERALES
III. NORMAS DEMANDADAS DE INCONSTITUCIO-
NALIDAD
IV. DEMANDA Y CONTESTACIÓN DE LAS PARTES
V. MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELE-
VANTES DE PRONUNCIAMIENTO
VI. FUNDAMENTOS RESPECTO A LA CONSTITUCIO-
NALIDAD DE LA LEY Nº 28389 QUE MODIFICA LOS
ARTÍCULOS 11, 103 Y PRIMERA DISPOSICIÓN FI-
NAL Y TRANSITORIA DE LA CONSTITUCIÓN
A. EL ÁMBITO DE CONTROL DE LA CONSTI-
TUCIONALIDAD RESPECTO A LA LEY DE
REFORMA CONSTITUCIONAL
§1.
LA COMPETENCIA PARA EXAMINAR UNA LEY QUE REFOR-
MA LA CONSTITUCIÓN
§2.
EL CANON DE INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL
§3.
LA INDEPENDENCIA DEL TRIBUNAL C ONSTITUCIONAL
B. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
FORMA Y DE FONDO
§1.
LA NECESIDAD DE ESTABLECER LÍMITES CONSTITUCIO-
NALES A LA LEY DE REFORMA CONSTITUCIONAL
§2.
LOS LÍMITES FORMALES EN EL PROCEDIMIENTO DE LA
REFORMA CONSTITUCIONAL DEL RÉGIMEN PENSIONARIO
§3.
LOS LÍMITES MATERIALES DE LA REFORMA CONSTITUCIO-
NAL DEL RÉGIMEN PENSIONARIO
C. EL CONTENIDO SOCIAL DEL DERECHO A
LA PENSIÓN
§1.
EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO, LA
ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO Y EL DERECHO A LA
PENSIÓN
§2.
EL DERECHO A LA PENSIÓN COMO MANIFESTACIÓN DE LA
GARANTÍA INSTITUCIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
§3.
LA JUSTICIA COMO SUBSTRATO DEL DERECHO A LA PEN-
SIÓN
D. LA NATURALEZA JURÍDICA DEL DERECHO
A LA PENSIÓN
§1.
LA PENSIÓN COMO DERECHO HUMANO, DERECHO FUNDA-
MENTAL O DERECHO CONSTITUCIONAL
§2.
LA TITULARIDAD DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA PEN-
SIÓN
§3.
LA PROGRESIVIDAD DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA
PENSIÓN Y LA TEORÍA DE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS
§4.
EL CARÁCTER PATRIMONIAL DEL DERECHO FUNDAMENTAL
A LA PENSIÓN.
E. EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA PENSIÓN
LUEGO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL
§1.
EL RESPETO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL AL CONTENI-
DO ESENCIAL DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA PENSIÓN
§2.
LA APLICACIÓN DEL
TEST
DE RAZONABILIDAD EN LA EQUI-
DAD PENSIONARIA
VII. FUNDAMENTOS RESPECTO A LA CONSTITU-
CIONALIDAD DE LA LEY Nº 28449 QUE MODIFI-
CA EL DECRETO LEY Nº 20530
A. CONSIDERACIONES PREVIAS Y EL CON-
TROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA
FORMA
§1.
EL CANON CONSTITUCIONAL DE INTERPRETACIÓN
§2.
EL DERECHO A LA PENSIÓN COMO DERECHO FUNDAMEN-
TAL DE CONFIGURACIÓN LEGAL
§3.
EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
B. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
POR EL FONDO
§1.
LA APLICACIÓN DE LAS NUEVAS REGLAS A TRABAJADO-
RES DEL RÉGIMEN PENSIONARIO DEL DECRETO LEY
Nº 20530
§2.
EL MONTO MÁXIMO DE LAS PENSIONES
§3.
EL MONTO MÍNIMO DE LAS PENSIONES
§4.
LA EDAD COMO CRITERIO DE DIFERENCIACIÓN EN EL
REAJUSTE PENSIONARIO
§5.
LA PENSIÓN DE VIUDEZ Y LA IGUALDAD DE GÉNERO
§6.
LA PENSIÓN DE ORFANDAD
C. CRITERIOS PARA LA EJECUCIÓN DE LAS
NUEVAS REGLAS PENSIONARIAS
§1.
EL DEBER DE LA ADMINISTRACIÓN PENSIONARIA DE DE-
FENDER Y CUMPLIR LA CONSTITUCIÓN
§2.
EL DESTINO DEL AHORRO
§3.
LA UNIFICACIÓN DE LOS REGÍMENES PENSIONARIOS
VIII. FALLO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 3 días del mes de junio de 2005, el
Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccio-
nal, integrado por los señores magistrados Alva
Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda, García
Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la si-
guiente sentencia:
I. ASUNTO
Demandas de inconstitucionalidad interpuestas por
el Colegio de Abogados de Cusco; por el Colegio de
Abogados del Callao; por más de cinco mil ciudadanos
con firmas debidamente certificadas por el Registro Na-
cional de Identificación y Estado Civil representados por
Juan Peña Figueroa, Víctor Lazo Cárdenas y Adolfo Juan
Arbulú Castro; y, por más de cinco mil ciudadanos con
firmas debidamente certificadas por el Registro Nacio-
nal de Identificación y Estado Civil representados por el
doctor Carlos Blancas Bustamante, contra las Leyes
Nº 28389 y Nº 28449.
II. DATOS GENERALES
Violación constitucional invocada
Las demandas de inconstitucionalidad promovidas
por cuatro demandantes, se encuentran dirigidas contra
el Congreso de la República.
Los actos lesivos denunciados los habrían produci-
do la Ley de Reforma Constitucional Nº 28389, publica-
da el 17 de noviembre del 2004, y la Ley Nº 28449,
publicada el 30 de diciembre del 2004, las cuales modifi-
can el régimen pensionario regulado por el Decreto Ley
Nº 20530.
Petitorio constitucional
Los demandantes alegan la afectación de diversos
derechos fundamentales previstos en la Constitución.
Consideran que las leyes sujetas a control de constitu-
cionalidad vulneran los derechos sociales y económi-
cos de las personas; de manera específica, los dere-
chos a la seguridad social (artículo 10 de la Constitu-
ción), a la pensión (artículo 11 de la Constitución) y a la
propiedad (artículos 2 inciso 16 y 70 de la Constitución).
Asimismo, aducen que se vulneran los principios de dig-
nidad (artículo 1 de la Constitución) igualdad (artículo 2
inciso 2 de la Constitución), de irrenunciabilidad de los
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derechos sociales, de progresividad (artículo 10 de la
Constitución), de irretroactividad (artículo 103 de la Cons-
titución), de seguridad jurídica y de intangibilidad de fon-
dos de la seguridad social (artículo 12 de la Constitu-
ción)
Alegando tales actos vulneratorios, solicitan, alterna-
tivamente, que:
- Se declare inconstitucional, por la forma, la Ley
Nº 28389.
- Se declaren inconstitucionales, por el fondo, los
artículos 1, 2 y 3 de la Ley Nº 28389, que sustituyen los
textos de los artículos 11 y 103 y la Primera Disposición
Final y Transitoria de la Constitución.
- Se declare inconstitucional el artículo 3 de la Ley
Nº 28389 y que el Tribunal Constitucional expida una
sentencia aditiva a fin de encausar su contenido norma-
tivo a las formas constitucionales.
- Se declare inconstitucional, por conexión o conse-
cuencia, la Ley Nº 28449, así como las demás normas
legales que se hayan dictado o se dicten y que tengan
como base el nuevo texto constitucional aprobado por la
Ley Nº 28389.
- Se declaren inconstitucionales las demás normas
legales que se hayan dictado, o se dicten, después de la
interposición de las presentes demandas.
III. NORMAS SUJETAS A CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD
LEY Nº 28389
Ley de Reforma de los artículos 11, 103 y
Primera Disposición Final y Transitoria de la
Constitución Política del Perú
Artículo 1.- Modificación del artículo 11 de la
Constitución Política del Perú
Agrégase al artículo 11 de la Constitución Política del
Perú como segundo párrafo el texto siguiente:
“La ley establece la entidad del Gobierno Nacional
que administra los regímenes de pensiones a cargo del
Estado”.
Artículo 2.- Modificación del artículo 103 de la
Constitución Política del Perú
Sustitúyese el texto del artículo 103 de la Constitu-
ción Política del Perú por el siguiente:
“Pueden expedirse leyes especiales porque así lo
exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de
las diferencias de las personas. La ley, desde su entra-
da en vigencia, se aplica a las consecuencias de las
relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene
fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supues-
tos, en materia penal cuando favorece al reo. La ley se
deroga sólo por otra ley.
También queda sin efecto por sentencia que declara
su inconstitucionalidad. La Constitución no ampara el
abuso del derecho.”
Artículo 3.- Modificación de la Primera Disposi-
ción Final y Transitoria de la Constitución Política
del Perú
Sustitúyese el texto de la Primera Disposición Final y
Transitoria de la Constitución Política del Perú por el si-
guiente:
“Declárase cerrado definitivamente el régimen pen-
sionario del Decreto Ley Nº 20530. En consecuencia a
partir de la entrada en vigencia de esta Reforma Consti-
tucional:
1. No están permitidas las nuevas incorporaciones o
reincorporaciones al régimen pensionario del Decreto
Ley Nº 20530.
2. Los trabajadores que, perteneciendo a dicho régi-
men, no hayan cumplido con los requisitos para obtener
la pensión correspondiente, deberán optar entre el Sis-
tema Nacional de Pensiones o el Sistema Privado de
Administradoras de Fondos de Pensiones.
Por razones de interés social, las nuevas reglas pen-
sionarias establecidas por ley se aplicarán inmediata-
mente a los trabajadores y pensionistas de los regíme-
nes pensionarios a cargo del Estado, según correspon-
da. No se podrá prever en ellas la nivelación de las
pensiones con las remuneraciones, ni la reducción del
importe de las pensiones que sean inferiores a una Uni-
dad Impositiva Tributaria.
La ley dispondrá la aplicación progresiva de topes a
las pensiones que excedan de una Unidad Impositiva
Tributaria.
El ahorro presupuestal que provenga de la aplicación
de nuevas reglas pensionarias será destinado a incre-
mentar las pensiones más bajas, conforme a ley. Las
modificaciones que se introduzcan en los regímenes pen-
sionarios actuales, así como los nuevos regímenes pen-
sionarios que se establezcan en el futuro, deberán regir-
se por los criterios de sostenibilidad financiera y no nive-
lación.
Autorízase a la entidad competente del Gobierno Na-
cional a iniciar las acciones legales correspondientes
para que se declare la nulidad de las pensiones obteni-
das ilegalmente, salvo los casos definidos por senten-
cias con carácter de cosa juzgada que se hayan pro-
nunciado expresamente sobre el fondo del asunto o que
las respectivas acciones hubieran prescrito”.
LEY Nº 28449
Ley que establece las nuevas reglas del régimen
de pensiones del Decreto Ley Nº 20530
Artículo 1.- Objeto de la Ley
La presente Ley tiene por objeto establecer las nue-
vas reglas del régimen de pensiones del Decreto Ley
Nº 20530 de conformidad con la Reforma Constitucional
de los artículos 11 y 103 y la Primera Disposición Final y
Transitoria de la Constitución Política del Perú.
Declárase que la presente Ley no afecta en modo
alguno los derechos y beneficios del régimen de pensio-
nes del Decreto Legislativo Nº 19990.
Artículo 2.- Ámbito y alcances de su aplicación
El régimen del Decreto Ley Nº 20530 es un régimen
cerrado que no admite nuevas incorporaciones ni rein-
corporaciones, de conformidad con la Primera Disposi-
ción Final y Transitoria de la Constitución Política del
Perú.
Sólo se consideran incorporados al régimen regula-
do por el Decreto Ley Nº 20530:
1. Los pensionistas de cesantía e invalidez que cum-
plieron con todos los requisitos establecidos en las nor-
mas vigentes en el momento de la generación del dere-
cho correspondiente.
2. Los trabajadores sujetos al régimen del Decreto
Ley Nº 20530 que, a la fecha de entrada en vigencia de
la modificación de la Primera Disposición Final y Transi-
toria de la Constitución, habían cumplido con todos los
requisitos para obtener la pensión correspondiente.
3. Los actuales beneficiarios de pensiones de sobre-
vivientes que cumplieron con todos los requisitos esta-
blecidos en las normas vigentes en el momento del falle-
cimiento del causante.
4. Los futuros sobrevivientes de pensionistas de ce-
santía e invalidez o de trabajadores activos a que se
refiere el numeral 2 del presente artículo, comprendidos
y regulados en el Capítulo III del Título II del Decreto Ley
Nº 20530.
Artículo 3.- Monto máximo de las pensiones
El monto máximo mensual de las pensiones de ce-
santía, invalidez y sobrevivientes del régimen de pen-
siones regulado por el Decreto Ley Nº 20530 es de dos
(2) Unidades Impositivas Tributarias, vigentes a la fecha
en que corresponda el pago de la pensión.
Artículo 4.- Reajuste de pensiones
Está prohibida la nivelación de pensiones con las re-
muneraciones y con cualquier ingreso previsto para los
empleados o funcionarios públicos en actividad.
El reajuste de pensiones se efectuará de la siguiente
forma:
a) Las pensiones percibidas por beneficiarios que
hayan cumplido sesenta y cinco (65) años o más de
edad y cuyo valor no exceda el importe de dos (2) Uni-
dades Impositivas Tributarias vigentes en cada oportu-
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nidad, serán reajustadas al inicio de cada año mediante
decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de
Ministros y a propuesta del Ministerio de Economía y
Finanzas, teniendo en cuenta las variaciones en el cos-
to de vida anual y la capacidad financiera del Estado.
b) Las pensiones percibidas por beneficiarios meno-
res de sesenta y cinco (65) años de edad se ajustarán
periódicamente, teniendo en cuenta las previsiones pre-
supuestales y las posibilidades de la economía nacional.
Artículo 5.- Cálculo de las nuevas pensiones
Las pensiones de cesantía e invalidez que se reco-
nozcan a partir de la vigencia de la presente Ley se
calcularán según las siguientes reglas:
1. Para los varones, las pensiones serán iguales a
una treintava parte del promedio de las remuneraciones
pensionables percibidas en los doce últimos meses por
cada año de servicios.
2. Para las mujeres, las pensiones serán iguales a
una veinticincoava parte del promedio de las remunera-
ciones pensionables percibidas en los doce últimos me-
ses por cada año de servicios.
3. Si las remuneraciones pensionables hubieran sido
aumentadas al trabajador en cincuenta por ciento (50%)
o más dentro de los últimos sesenta (60) meses, o entre
treinta (30%) y cincuenta por ciento (50%) dentro de los
últimos treinta y seis (36) meses, la pensión será regu-
lada en base al promedio de las remuneraciones pensio-
nables percibidas en el período correspondiente a los
últimos sesenta (60) o treinta y seis (36) meses, en su
caso.
Si el trabajador resultare comprendido en las dos si-
tuaciones anteriormente indicadas, se tomará en cuenta
el promedio mayor. En los casos en que los incrementos
de las remuneraciones pensionables se originen como
consecuencia de homologación o de aumentos de re-
muneraciones con carácter general dispuestos por ley,
no será de aplicación el numeral 3.
Artículo 6.- Remuneración pensionable
Es pensionable toda remuneración permanente en el
tiempo y regular en su monto que se encuentre sujeta a
descuentos para pensiones. No se incorporará a la pen-
sión aquellos conceptos establecidos por norma expre-
sa con el carácter de no pensionable.
Artículo 7.- Modificaciones a normas sobre las
pensiones de sobrevivientes
Sustitúyense los textos de los artículos 25, 32, 34,
35, 36 y 55 del Decreto Ley Nº 20530 por los siguientes
textos:
Artículo 25
.- La suma de los montos que se paguen
por viudez y orfandad no podrá exceder del cien por
ciento (100%) de la pensión de cesantía o invalidez que
percibía o hubiera podido percibir el causante. Si la suma
de ellos excediera el cien por ciento (100%), los porcen-
tajes se reducirán proporcionalmente de manera que la
suma de todos no exceda dicho porcentaje.
Artículo 32
.- La pensión de viudez se otorga de acuer-
do a las normas siguientes:
a) Cien por ciento (100%) de la pensión de invalidez
o cesantía que percibía o hubiera tenido derecho a per-
cibir el causante, siempre que el monto de dicha pensión
no supere la remuneración mínima vital.
b) Cincuenta por ciento (50%) de la pensión de inva-
lidez o cesantía que percibía o hubiera tenido derecho a
percibir el causante, en los casos en que el valor de
dicha pensión sea mayor a una remuneración mínima
vital, estableciéndose para estos casos una pensión
mínima de viudez equivalente a una remuneración míni-
ma vital.
c) Se otorgará al varón sólo cuando se encuentre
incapacitado para subsistir por sí mismo, carezca de
rentas o ingresos superiores al monto de la pensión y no
esté amparado por algún sistema de seguridad social.
d) El cónyuge sobreviviente inválido con derecho a
pensión que requiera del cuidado permanente de otra
persona para efectuar los actos ordinarios de la vida,
percibirá además una bonificación mensual, cuyo monto
será igual a una remuneración mínima vital, siempre que
así lo dictamine previamente una Comisión Médica del
Seguro Social de Salud, ESSALUD, o del Ministerio de
Salud.
Artículo 34
.- Solamente tienen derecho a pensión de
orfandad los hijos menores de dieciocho (18) años del
trabajador con derecho a pensión o del titular de la pen-
sión de cesantía o invalidez que hubiera fallecido.
Cumplida esta edad, subsiste la pensión de orfandad
únicamente en los siguientes casos:
a) Para los hijos que sigan estudios de nivel básico o
superior, hasta que cumplan los veintiún (21) años.
b) Para los hijos mayores de dieciocho (18) años
cuando adolecen de incapacidad absoluta para el traba-
jo desde su minoría de edad o cuando la incapacidad
que se manifieste en la mayoría de edad tenga su origen
en la etapa anterior a ella.
En este caso tendrán derecho, además de la pensión
de orfandad, al pago de una bonificación mensual cuyo
monto será igual a una remuneración mínima vital. La
declaración de incapacidad absoluta requiere de un dic-
tamen previo y favorable de una Comisión Médica del
Seguro Social de Salud, ESSALUD, o del Ministerio de
Salud.
Tratándose de hijos adoptivos, el derecho a la pen-
sión se genera si la adopción ha tenido lugar antes de
que el adoptado cumpla dieciocho (18) años de edad y
antes de que el adoptante cumpla sesenta y cinco (65)
años de edad y siempre que el fallecimiento ocurra des-
pués de treinta y seis (36) meses de producida la adop-
ción. Este último requisito no rige cuando el deceso ocu-
rre por accidente.
Artículo 35
.- El monto máximo de la pensión de orfan-
dad de cada hijo es igual al veinte por ciento (20%) del
monto de la pensión de invalidez o cesantía que percibía
o hubiera podido percibir el causante, observándose lo
dispuesto por el artículo 25 del Decreto Ley Nº 20530.
En caso de fallecimiento de padre y madre trabajadores
o titulares de pensiones de cesantía o invalidez, la pen-
sión de orfandad de cada hijo será igual al cuarenta por
ciento (40%) del monto de la pensión más elevada.
Artículo 36
.- La pensión de ascendientes correspon-
de al padre, a la madre, o a ambos, solamente en caso
de no existir titular con derecho a pensión de viudez u
orfandad.
El monto de la pensión será, para cada uno de ellos,
igual al veinte por ciento (20%) de la pensión que perci-
bía o hubiera podido percibir el causante. A efectos de
tener derecho a esta pensión, se deberá acreditar haber
dependido económicamente del trabajador o pensionis-
ta a su fallecimiento, y carecer de rentas e ingresos
superiores al monto de la pensión que percibía o hubiera
podido percibir el causante.
Artículo 55
.- Se extingue automáticamente el dere-
cho a pensión por:
a) Haber contraído matrimonio o haber establecido
uniones de hecho los titulares de pensión de viudez y
orfandad;
b) Haber alcanzado la mayoría de edad los titulares
de pensiones de orfandad, salvo que prosigan estudios
universitarios, en cuyo caso la pensión continuará hasta
que cumplan veintiún (21) años, o que adolezcan de
incapacidad absoluta para el trabajo, conforme a lo dis-
puesto en el artículo 34 de la presente Ley;
c) En el caso de hijas solteras mayores de edad que
vienen percibiendo pensiones de orfandad conforme a
la legislación anteriormente vigente, cuando realicen
actividad lucrativa, perciban rentas o se encuentren
amparadas por algún sistema de seguridad social;
d) Percibir rentas o ingresos superiores al monto de
la pensión, en el caso de ascendientes;
e) Haber recuperado el pensionista las facultades
físicas o mentales, cuya pérdida determinó el estado
de invalidez para el otorgamiento de una pensión, pre-
vio dictamen favorable de una Comisión Médica del
Seguro Social de Salud, ESSALUD, o del Ministerio de
Salud;
f) Fallecimiento;

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