4: Decretos legislativos vinculados ala tierra agricola.

En esta parte nos referiremos a los decretos legislativos que se dirigen a regular el uso y el aprovechamiento de las tierras agrícolas y las comunidades campesinas y nativas. Estos son los decretos legislativos 994, 1064 y 1089 y, además, revisaremos los decretos legislativos 1015 y 1073, aunque fueron derogados.

4.1. Decreto legislativo 994 y la promoción de irrigaciones

Como antecedente inmediato de esta norma legal puede señalarse al proyecto de ley 2134/2007-PE sobre promoción de la inversión privada en pequeñas y medianas irrigaciones, presentado por el Poder Ejecutivo al Congreso en febrero de 2008.

El Decreto Legislativo 994 se orienta al desarrollo de proyectos de inversión privada en la irrigación de tierras eriazas con aptitud agrícola con la finalidad de ampliar la frontera agrícola. El artículo 2 plantea como su objeto regular >.

En las disposiciones generales (Título I) se declara de interés nacional y necesidad pública el desarrollo de proyectos privados de irrigación en tierras eriazas, con la finalidad de ampliar la frontera agrícola. Se ratifica así la decisión de que el Estado no invertirá más en grandes o medianas obras de irrigación, sino que lo harán los particulares. De esa manera, se promoverá las inversiones privadas en tierras eriazas de propiedad pública con vocación agrícola. Estos dos temas, qué son tierras eriazas y la propiedad pública de estas, se desarrollan a continuación.

El artículo 3 define como tierras eriazas con aptitud agrícola a aquellas que no se pueden aprovechar por falta o exceso de agua (>), lo que es ya una definición tradicional en la legislación peruana. La precisión de a quién pertenece la propiedad de dichas tierras repite en forma casi textual el artículo 9 del Reglamento de la Ley de Tierras (Decreto Supremo 11-97-AG), al señalar que se consideran de propiedad del Estado todas las tierras eriazas con aptitud agrícola, salvo que estén tituladas, sea en forma individual o comunal. Ahora se añade una exigencia adicional: que ese título esté inscrito en los Registros Públicos.

Esta última exigencia era muy difícil de cumplir para los particulares pero sobre todo para las comunidades campesinas y nativas. El propio Ministerio de Agricultura reconoció, en mayo de 2007, que 1.100 comunidades campesinas carecían de títulos de propiedad. (18) Así, haciendo a un lado las normas constitucionales contenidas en los artículos 70, 88 y 89, y las normas de la Ley General de Comunidades Campesinas (Ley 24656), la Ley de Deslinde y Titulación del Territorio Comunal (Ley 24657), la Ley de Comunidades Nativas y Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de Selva (Decreto Ley 22175) y el Convenio 169 de la OIT, este decreto legislativo desconocía el derecho de las comunidades sobre sus tierras.

Este desconocimiento del derecho de propiedad de los particulares y de las comunidades campesinas resulta más grave aún si se recuerda que la inscripción de la propiedad en los registros públicos es facultativa en nuestro país, es decir, no es obligatoria. (19) Pero, además, se rompía con la tradición legislativa que viene por lo menos de inicios del siglo XX que considera como excepción de la propiedad estatal sobre las tierras eriazas a las tierras comunales, amparadas en sus títulos de propiedad, aunque no estuviesen inscritos en los Registros Públicos.

No se cuenta con información precisa y confiable respecto de las comunidades campesinas, esto es, su número total, cuántas tienen reconocimiento legal ni cuántas tienen plenamente saneado su derecho de propiedad. Tampoco se conoce dónde se encuentran ubicadas estas 1.100 comunidades sin título a las que se refería el Ministerio de Agricultura en la Resolución Ministerial 378-2007-AG, de mayo de 2007. Por ello resulta pertinente reproducir en este punto las cifras que arrojó el Censo Nacional Agropecuario de 1994. Allí se indicaba que las comunidades campesinas controlaban casi 40% de la superficie agropecuaria. (20)

[ILUSTRACIÓN OMITIR]

Aunque no se dispone de información actualizada respecto de la calidad de las tierras bajo control de las comunidades campesinas, de acuerdo con estadísticas anteriores se sabe que gran cantidad de estas tierras estaba constituida por tierras eriazas, pastos naturales y tierras de protección. Sobre todo en la costa norte del país existe una cantidad muy importante de tierras eriazas que se encuentran dentro de los títulos de las comunidades. En una presentación hecha por funcionarios de Cofopri ante la Convención Nacional del Agro Peruano (Conveagro), en marzo de 2008, se mostró distintos cuadros relacionados con las comunidades campesinas en los cuales se apreciaba la existencia en todo el país de 6.066 comunidades reconocidas, 5.053 comunidades tituladas y un saldo de 1.013 comunidades por titular. No se indicaba en esos cuadros cuántas de las comunidades campesinas tituladas tenían su propiedad inscrita en los Registros Públicos.

Un cuadro similar a este de Cofopri, referido a las comunidades nativas, mostraba que sobre un total de 1.497 comunidades nativas reconocidas estaban tituladas 1.260, restando 237 comunidades nativas pendientes de titulación. Tampoco se hacía distinción respecto de cuántas de estas comunidades tenían su propiedad inscrita en los Registros Públicos.

En las definiciones del Decreto Legislativo 994 resulta destacable que el inciso 3.3, literal e), precise que no constituyen tierras eriazas >. Con ello se cerraría las posibles interpretaciones que amenazaban a las tierras de la selva y la ceja de selva, al considerárselas como eriazas, la cual era una de las críticas al llamado proyecto de Ley de la Selva (proyecto de ley 840/2006-PE). No obstante, sobre el tema de la definición de las tierras eriazas y sus implicancias sobre las tierras forestales se profundizará al tratar acerca del Decreto Legislativo 1064.

El artículo 4 señala que los proyectos objeto de esta norma aprovecharán aguas de libre disponibilidad, lo que será determinado por la autoridad competente, la cual será la nueva Autoridad Nacional de Aguas (ANA), creada por el Decreto Legislativo 997 (publicado el mismo día que el D. L. 994). Las implicancias de esta norma serán vistas al abordar el tema del agua con fines de riego.

El Título III del Decreto Legislativo 994 trae además una serie de mecanismos de promoción novedosos. Así, para promover las irrigaciones se puede comprar la tierra al Estado o realizar primero las obras de irrigación y luego transferir al Estado dichas tierras habilitadas (o parte de ellas); asimismo, se puede transferir las obras de infraestructura hidráulica o, literalmente, se puede adoptar cualquier modalidad que proponga el inversionista y sea aprobada por Proinversión. Lo que significa que se otorga la más amplia libertad a los inversionistas privados para asegurar que el Estado no comprometa recursos públicos en el desarrollo de este tipo de obras.

El D. L. 994 se ocupa de la sostenibilidad del proyecto de inversión al exigir garantizar el cumplimiento de los compromisos de inversión que se fijen en el Reglamento. Pero si la opción escogida es transferir las tierras habilitadas al Estado, el promotor debe garantizar la provisión de servicios de asistencia técnica en agricultura de riego e información agraria actualizada (sobre clima, mercado y otros), lo cual no se refiere a la ejecución de las obras mismas, además de presuponer que quien efectúa la habilitación posee experiencia en los servicios solicitados, lo cual no es necesariamente cierto.

El Ministerio de Agricultura, a través de un Comité Especial de Promoción de la Inversión Privada (Cepri), tramitará y evaluará las iniciativas de inversión de su competencia. Cuando se trate de proyectos regionales o locales, asumirán estas funciones, conforme establece el inciso 7.2 de este decreto legislativo, los gobiernos regionales y locales. Es posible también que se desarrollen actividades de promoción y desarrollo de proyectos de inversión privada en conjunto entre estos distintos niveles de gobierno. No obstante, el artículo 51 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales señala como una de las funciones específicas en materia agraria de los gobiernos regionales: >, norma que este decreto legislativo no respeta.

En todos los casos, el organismo promotor de la inversión privada (Proinversión) deberá evaluar la propuesta y declarar, si corresponde, su viabilidad económica y técnica y su interés para el país, región o localidad; también podrá introducir las modificaciones o las ampliaciones que considere convenientes. Al aprobar la iniciativa se establecerá el valor al que se transferirán las tierras eriazas, según criterios a fijar por el Reglamento.

El Ministerio de Agricultura identificará y reservará las aguas de libre disponibilidad para el desarrollo de los proyectos de irrigación. Además, corresponde a este ministerio aprobar un Plan Nacional de Inversión y Promoción de la inversión privada en tierras eriazas con aptitud agrícola. Nuevamente se observa aquí una colisión con las funciones exclusivas de los gobiernos regionales.

También resulta novedoso que se permita la inversión de empresas administradoras de fondos de pensiones y compañías de seguros en estos proyectos, lo que se orienta a captar las inversiones de estas entidades en irrigaciones.

Por último, se ha establecido un procedimiento muy expeditivo que no debe exceder de cuatro días para lograr la desocupación de invasores o usurpadores de las tierras objeto de este proyecto, sin que el juez penal pueda admitir ninguna acción que entorpezca la orden de desocupación. Más aún, así se apele su fallo, la ejecución de la desocupación no puede interrumpirse. Esta norma contiene aristas que pueden afectar el derecho de defensa de los denunciados.

La Segunda Disposición Complementaria del D. L. 994 faculta a Cofopri el saneamiento físico-legal de las tierras comprendidas en los alcances de esta ley. Sobre este tema, en los otros decretos legislativos que...

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