2: Decretos legislativos, sistema legislativo y agro nacional.

En este capítulo se define qué es un decreto legislativo para luego referirse a la conexión de estas normas legales con el TLC con Estados Unidos y, finalmente, examinar la situación del sector agrario sobre el cual se pretende aplicarlas.

Esta primera sección permitirá, más adelante, en los siguientes capítulos, abordar el análisis de cada uno de los decretos legislativos que tienen incidencia sobre el agro peruano.

2.1. ¿Quién hace las leyes?

Es bastante común que la mayor parte de ciudadanos se confunda con la denominación de algunas normas legales, más aún si estas son muy parecidas, como ocurre en el caso de las leyes, los decretos leyes y los decretos legislativos. Empezaremos por ello diciendo que todos estos instrumentos normativos son normas legales. Más aún, podemos decir también que esas normas legales tienen la misma jerarquía, por lo que se les reconoce el mismo valor que a las leyes. Para entender estas afirmaciones será necesario entrar en algunos detalles.

Una vieja distinción, que viene desde los tiempos de la Ilustración, más propiamente de Montesquieu, (7) habla de la división del Estado moderno en tres funciones que en la época de la monarquía absoluta estaban concentradas en manos del soberano o rey. Esa distinción nos remite a los tres > del Estado moderno: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial. AL primero de ellos le corresponde la elaboración de las leyes; al segundo, gobernar respetando las leyes; y, al tercero, resolver los conflictos que se pudieran presentar en la sociedad, aplicando e interpretando las leyes.

Esta distinción, que hemos presentado simplificada, define que corresponde al Poder Legislativo la facultad originaria de aprobar las leyes que rigen a una nación. Como señalan Marcial Rubio y Enrique Bernales:

La facultad de dictar leyes es la característica principal del Parlamento. En los regímenes donde el Parlamento prima sobre el Ejecutivo, la atribución legislativa es única y excluyente, sólo el Congreso puede hacer la ley y la acción gubernamental no se puede ejercer más allá de los límites fijados por la ley. Este planteamiento tenía su origen en la tesis del Parlamento como primer poder del Estado que proclamaron las Asambleas revolucionarias liberales de fines del siglo XVIII. (8) Pero los mismos autores relativizan a continuación esa afirmación pues, luego de referirse al origen de tales planteamientos, aluden a los cambios históricos que se han producido:

Pero el surgimiento de las sociedades industriales y la complejidad de las relaciones sociales que caracterizan a estas sociedades, han obligado a modificar esta rígida relación jerárquica entre los órganos del Estado, obligando a buscar criterios más operativos y concordes con el Estado eficaz, mediador y pragmático que hoy requiere el propio desarrollo capitalista. Así, la atribución legislativa ha dejado de ser una potestad exclusiva del Parlamento, para convertirse en el atributo principal ... En esa línea, los autores citados dan cuenta de la posibilidad de que el Poder Ejecutivo pudiera emitir normas legales con rango de ley, lo que se denomina delegación de facultades, esto no es una novedad de la Constitución de 1993. En efecto, comentando el texto de la Constitución de 1979 afirman que la legislación delegada existió parcialmente en constituciones anteriores y que, con buen criterio de lo que debe ser la relación y la colaboración entre los órganos del Estado, fue sancionada en el artículo 188. Para corroborarlo citan a Pareja y Paz Soldán quien comentaba: >. (9)

[ILUSTRACIÓN OMITIR]

De esta manera, en la Constitución vigente, de 1993, se encuentra el artículo 104 que reconoce también la posibilidad de delegación de facultades legislativas al Poder Ejecutivo:

El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa. No pueden delegarse las materias que son indelegables a la Comisión Permanente. Los decretos legislativos están sometidos, en cuanto a su promulgación, publicación, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley. El Presidente de la República da cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente de cada decreto legislativo. De esta forma, no es el Congreso el único que da leyes. Como afirma Enrique Bernales al comentar la Constitución de 1993: >. (10)

2.2. ¿Qué son los decretos legislativos?

Los decretos legislativos son normas legales emitidas por el Poder Ejecutivo, esto es, por el gobierno nacional, haciendo uso de la delegación de facultades legislativas recibidas del Congreso y cumpliendo con un conjunto de requisitos, como

En términos prácticos, los decretos legislativos se diferencian de las leyes emitidas por el Congreso nacional por su denominación aunque, como dijimos, tienen igualmente el reconocimiento o la jerarquía de las leyes. En efecto, el propio texto constitucional señala las distintas normas que tienen rango de ley, entre las que se menciona leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados internacionales, Reglamento del Congreso y ordenanzas dictadas por los gobiernos regionales y municipalidades (esta alusión se hace al referirse a la acción de inconstitucionalidad, en el artículo 200, inciso 4, de la Constitución vigente).

Como cualquier norma legal, para su validez los decretos legislativos deben cumplir con una serie de requisitos. Así, el artículo 104 de la Constitución vigente establece tres requisitos para la delegación de facultades al Poder Ejecutivo: 1) la aprobación de una ley autoritativa, de naturaleza ordinaria; 2) la especificación de la materia sobre la cual se delega facultades legislativas; y 3) un plazo determinado en la misma ley autoritativa.

Como se afirmó, la figura de la delegación de facultades legislativas no es nueva en nuestro ordenamiento constitucional; por el contrario, se ha usado y abusado de ella en nuestra historia reciente, por lo que era de esperar que al momento de regularla en el texto constitucional de 1993 se tuviera más cuidado, evitando los excesos observados.

Sin embargo, conforme expresa el destacado constitucionalista Francisco Eguiguren, (11) la única novedad importante en la Constitución de 1993 respecto de la anterior es que se establece en forma expresa la existencia de algunas materias indelegables, esto es, de algunos temas o materias que no se pueden delegar a la Comisión Permanente del Congreso. Señala Eguiguren:

En efecto, la nueva Carta impide la delegación al Poder Ejecutivo de aquellas materias que no pueden ser objeto de delegación del Congreso a su Comisión Permanente. En tal sentido, el segundo párrafo del inciso 4 del artículo 101 de la Constitución, señala taxativamente...

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