Crisis politica y controversias constitucionales: ?disolucion del Congreso valida o golpe de Estado?
| Autor | Eguiguren Praeli, Francisco Jose |
Sumilla Introduccion 1. La cuestion de confianza y su regulacion constitucional 1.1. Censura y cuestion de confianza: Similitudes y diferencias 1.2. ?Que asuntos pueden someterse a una cuestion de confianza? 1.3. ?Cuantos votos se requieren para considerar otorgada la cuestion de confianza? 2. La reforma del reglamento del Congreso para limitar el uso de la cuestion de confianza 3. ?Puede ser objeto de cuestion de confianza una iniciativa gubernamental de reforma constitucional? 4. ?Puede el Congreso otorgar la confianza para aprobar una ley o reforma constitucional pero luego modificar o rechazar el proyecto normativo? 5. La denegacion "factica" de la cuestion de confianza y su fundamento para la disolucion del Congreso 6. Las competencias de la Comision Permanente del Congreso durante el interregno parlamentario Reflexiones finales: no ha habido un golpe de Estado Introduccion
En la experiencia constitucional peruana ha sido frecuente que cuando el Poder Ejecutivo enfrento a un Congreso dominado por una mayoria opositora, se produjo una grave crisis politica que condujo a situaciones de inestabilidad e ingobernabilidad, que culminaron muchas veces con un golpe de Estado a cargo de los militares. Un escenario algo distinto fue el autogolpe dado por el presidente Fujimori, el 5 de abril de 1992, con el respaldo de una cupula de las Fuerzas Armadas, puesto que si bien el gobierno carecia de mayoria parlamentaria (era la tercera fuerza politica en el Congreso), la mayoria no oficialista se componia de varias agrupaciones y no actuaba con hostilidad.
La principal explicacion a estas situaciones de crisis politica podemos encontrarla en el propio diseno del regimen politico establecido en nuestras diversas Constituciones, que sobre la base de un regimen de tipo presidencial fue incorporando un conjunto de instituciones propias de los regimenes parlamentarios, tales como la existencia del Consejo de Ministros y un presidente de dicho Consejo, interpelacion, voto de censura y de confianza del Congreso hacia los ministros, disolucion del Congreso, etcetera. Se trata de un modelo "hibrido", que ha solido caracterizarse o definirse como presidencial "atenuado", "racionalizado" o "parlamentarizado" (1).
Una caracteristica singular del funcionamiento de este regimen politico "hibrido" (aunque de raiz presidencial) es que el mismo marco normativo constitucional puede funcionar de manera muy distinta segun la correlacion de fuerzas politicas imperante en el Congreso y su relacion de colaboracion o confrontacion con el Poder Ejecutivo. Es asi que, cuando el gobierno ha contado con una mayoria parlamentaria favorable, los elementos propios del regimen presidencial aparecen reforzados, con estabilidad para el Poder Ejecutivo pero con el riesgo de excesos presidenciales y falta de control politico del Congreso. En cambio, cuando el Congreso es dominado por una mayoria de oposicion, los elementos parlamentarios del regimen constitucional se hacen manifiestos, observandose abuso de interpelaciones y censuras a los ministros, o el bloqueo a las iniciativas politicas o legislativas gubernamentales, creando polarizacion y crisis politica
En las elecciones generales de 2016, Pedro Pablo Kuczynski gano la Presidencia de la Republica, en muy estrecha victoria sobre Keiko Fujimori en la segunda vuelta, pero el fujimorismo logro una amplia mayoria en el Congreso, lo que hacia presagiar un periodo de gobierno signado por la confrontacion politica. Y es que se producia una situacion inedita en la experiencia politica peruana de las ultimas cinco decadas, ya que por primera vez durante la vigencia de las Constituciones de 1979 y 1993, el Congreso estaba controlado por una oposicion parlamentaria mayoritaria, en manos de un unico partido. El fujimorismo contaba con el 60% de los congresistas; lo que le permitia decidir, casi a su antojo y sin necesidad de alianza alguna, la composicion de la Mesa Directiva del Congreso, bloquear o imponer la aprobacion de cualquier ley, interpelar, censurar o negar confianza al Gabinete o a algun ministro.
Esta oposicion parlamentaria actuo, desde el principio, con claro animo de obstruccion y confrontacion contra el Gobierno de Kuczynski, que carecia de un partido y de una bancada parlamentaria cohesionada. Evidencia de estos conflictos politicos fue que antes de cumplirse los primeros dos anos de gobierno de Kuczynski ya se habian producido diversas censuras o renuncias forzadas de ministros, negacion de confianza a un Consejo de Ministros, intento de vacancia al presidente, renuncia de Kuczynski y sucesion presidencial por el primer vicepresidente Martin Vizcarra.
Vizcarra, quien tambien carecia de respaldo real en el Congreso, rapidamente decidio enfrentar politicamente a la oposicion parlamentaria, obteniendo el apoyo de amplios sectores de la ciudadania y de la opinion publica, hastiadas del obstruccionismo sistematico del Congreso dominado por el fujimorismo con el apoyo del APRA. Fue asi que en poco mas de un ano de gobierno de Vizcarra tuvimos tres solicitudes de confianza al Congreso: la primera para proponer la aprobacion de reformas constitucionales, que fueron ratificadas por referendum popular (una de ellas dispuso precisamente la prohibicion de reeleccion inmediata de los congresistas); la segunda planteo reformas politicas que implicaban medidas constitucionales y legales; y la tercera estaba destinada a que se apruebe la modificacion de la ley que regulaba el procedimiento que llevaba a cabo el Congreso para la eleccion de 6 nuevos magistrados del Tribunal Constitucional. En el marco de este tercer pedido de confianza, el Gobierno considero que esta habia sido denegada en forma "factica" por la actuacion del Congreso, lo que interpreto que producia la caida de un segundo Gabinete de Ministros y lo habilitaba para disponer la disolucion del Congreso, con la consiguiente convocatoria a elecciones para un nuevo Parlamento.
Esta disolucion del Congreso fue el desenlace final de una continua crisis politica por enfrentamientos entre el Parlamento y el Gobierno. Evidencia de esta confrontacion es que, en poco mas de tres anos, hemos tenido dos presidentes, dos Gabinetes derribados, innumerables ministros censurados u obligados a renunciar, dos intentos de vacancia presidencial. Ha sido tambien la primera vez, durante la vigencia de las Constituciones de 1979 y 1993, que se dispuso la disolucion del Congreso invocando una causal prevista en la Constitucion.
El desarrollo de esta crisis politica dio lugar a que se presenten algunas situaciones "ineditas" en nuestra experiencia constitucional, que han puesto en evidencia la existencia de muchos vacios en la regulacion constitucional de los conflictos entre el Gobierno y el Congreso. Ello ha generado incertidumbre y controversias debido a la proliferacion de opiniones e interpretaciones juridicas y politicas contrapuestas, acerca de lo que dice o permite hacer la Constitucion.
Algunas de estas controversias de interpretacion constitucional se han suscitado sobre temas tales como: ?Puede el presidente del Consejo de Ministros plantear ante el Congreso una cuestion de confianza respecto a la aprobacion de iniciativas legislativas o de reforma constitucional? ?Puede exigir el Gobierno que el otorgamiento de la confianza conlleve la aprobacion sin modificaciones de las normas de reforma constitucional o legal propuestas? ?Puede otorgarse la confianza pero luego el propio Congreso modificar o rechazar las normas o reformas propuestas por el Gobierno? ?Puede existir una denegacion "factica" de la confianza derivada de la actuacion del Congreso, sin que exista una votacion que la rechace? ?Se configuro el supuesto constitucional que habilitaba la disolucion del Congreso? ?Cuales son las atribuciones y competencias de la Comision Permanente que funciona entre la disolucion del Congreso y la eleccion del nuevo Parlamento?
En las paginas siguientes expresare y sustentare mi posicion respecto al esclarecimiento de estas interrogantes y controversias constitucionales, asi como intentare dar respuesta a la disyuntiva que se ha planteado acerca de si la disolucion del Congreso ha sido valida segun la Constitucion, o si ha existido un golpe de Estado dado por el gobierno del presidente Martin Vizcarra.
Pero antes de proceder con esta tarea, considero necesario realizar una advertencia: Por habernos encontrado ante situaciones politicas muchas veces ineditas, algunos de los problemas planteados no aparecen previstos ni resueltos en forma clara en el texto constitucional, ni en nuestra experiencia reciente. A menudo se trata de asuntos debatibles y polemicos, por lo que no puede exigirse respuestas del todo consistentes ni definitivas. No obstante, considero que mucho de la controversia y confusion se ha visto favorecida por la deliberada interpretacion y utilizacion mas politica que juridica de la Constitucion, en que han incurrido, principalmente, la mayoria parlamentaria y algunas de los especialistas consultados. No me eximo de esta responsabilidad, aunque he procurado que mi analisis y conclusiones sean lo mas objetivos y rigurosos que me ha sido posible.
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La cuestion de confianza y su regulacion constitucional
1.1. Censura y cuestion de confianza: Similitudes y diferencias
En el Peru, los votos de censura o de confianza que puede aprobar el Congreso estan referidos a la expresion de respaldo politico o exigencia de responsabilidad frente a la gestion o iniciativas del Consejo de Ministros o ministros por separado. Su aprobacion o rechazo determinan la continuidad o la caida del Gabinete o de los ministros contra los que se ejercen.
La cuestion de confianza aparece en la Constitucion de 1920, cuyo articulo 133 senalaba: "No pueden continuar en el desempeno de sus carteras los ministros contra los cuales algunas de las Camaras haya emitido un voto de falta de confianza". A su vez, la Constitucion de 1933, en el articulo 174, contiene una...
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