El control judicial del procedimiento administrativo y la garantía del derecho a una buena administración
| Autor | Juli Ponce Solé |
| Cargo | Departamento de Derecho Administrativo Facultad de Derecho Universidad de Barcelona |
| Páginas | 77-94 |
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Círculo de Derecho Administrativo
1. un n u e v o P a R a d I g m a d e l de R e c h o
ad mI nI st Ra tI vo : b u e n a ad mI nI st Rac Ió n y c a l I d a d
ad mI nI st Ra tI va . el P a P e l d e l a J uR Is dI cc Ió n
c o n t e n c I o s o -ad mI nI st Ra tI va
Las principales conclusiones de este estudio son
fáciles de resumir3: la jurisprudencia del Tribunal
Supremo de los Estados Unidos de América, del
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
y del Tribunal de Primera Instancia, en el ámbito de
la Unión Europea, algunas decisiones de Tribunales
nacionales y el control ejercido por órganos de
ciertas organizaciones internacionales - aquí se alu-
dirá a la Organización Internacional del Comercio
(WTO, en sus siglas en inglés) y a las decisiones de
su Apellate Body - están desplegando paulatinamen-
El control judicial del Procedimiento
Administrativo y la garantía del derecho
a una buena Administración*
Juli Ponce Solé**
El autor desarrolla el marco conceptual de lo que consiste una buena administración pública y
los principales referentes en el panorama internacional respecto a la buena administración, entre
ellos, el modelo norteamericano y los modelos propuestor por distintos organismos europeos.
te un control intenso de los vicios procedimentales
y de motivación, garantizando así el control de la
buena administración y contribuyendo, pues, indi-
rectamente, a la misma. En este sentido, entende-
mos que la labor judicial, al controlar la legalidad
de la actuación administrativa, es un instrumento,
aunque, indirecto y limitado, que contribuye a la
calidad de la Administración.
En definitiva, parece un rasgo del proceso de globaliza-
ción jurídica que está dando lugar al llamado Derecho
Administrativo Global o Derecho Administrativo Inter-
nacional el surgimiento de diversos principios jurídicos
procedimentales, más aún, de auténticas obligaciones
jurídicas procedimentales ligadas al surgimiento de un
derecho a una buena administración4.
* El origen del presente trabajo se encuentra en la ponencia titulada “Procedimiento Administrativo europeo y buena administración”,
presentada en el marco del Curso “Cuestiones de Derecho Administrativo Europeo”, organizado por el Consejo General del Poder
Judicial de España durante octubre de 2008. Una versión más extensa del mismo, con el título “Procedimiento Administrativo,
globalización y buena administración” fue publicada en la revista argentina “Derecho Administrativo” suplemento de jurisprudencia
2008-4, p. 2 y ss.
** Departamento de Derecho Administrativo Facultad de Derecho Universidad de Barcelona.
1 Para un análisis más detallado de las cuestiones aquí tratadas, véase PONCE SOLÉ, Julio. Deber de buena administración y
derecho al procedimiento administrativo debido. Las bases constitucionales del ejercicio de la discrecionalidad y del procedimiento
administrativo, Lex Nova, Valladolid, 2001, pp. 720 a 759.; “La calidad en el desarrollo de la discrecionalidad reglamentaria:
teorías sobre la regulación y adopción de buenas decisiones normativas por los gobiernos y las administraciones”, Revista de
Administración Pública, 162, 2003 p. 140 y ss; “¿Adecuada protección judicial del derecho a una buena administración o invasión
indebida de ámbitos constitucionalmente reservados al gobierno? El traslado de la comisión del mercado de las telecomunicaciones
a Barcelona y las sentencias del tribunal supremo de 27 de noviembre de 2006”, Revista de Administración Pública, núm. 173,
2007.
2 En español, puede consultarse un punto de vista alemán en SCHMIDT-ASSMANN, E., “La ciencia del Derecho administrativo ante el
reto de la internacionalización de las relaciones administrativas”, RAP, núm. 171, 2006 y una perspectiva italiana en CASSESE, S.,
La Globalización jurídica, Marcial Pons -INAP, Madrid, 2006. En inglés, véase por ejemplo, KINGSBURY, B., KRISCH, N., STEWART,
R., “The Emergence of Global Administrative Law”, International Law and Justice Working Papers/1, Institute for International Law
and Justice New York University School of Law (consultable en: http://www.iilj.org/publications/2004-1Kingsburry..asp) (última
consulta efectuada: 27 de octubre de 2008).
3 En relación con la buena administración, es este un tema en el que los ombudsmen han demostrado un interés notable hasta la
fecha y que les abre un campo de trabajo a favor de la mejora de las decisiones administrativas remarcable. Entre las muestras
de interés en la materia, valga a modo de ejemplo la atención que le dedica el Síndic de Greuges catalán en su Informe al
Parlamento de 2006, en cuyas p. 259 y ss. se puede hallar un análisis de diversos casos sobre la oposición a determinados
proyectos y equipamientos, señalándose que: “El principio del buen gobierno no se debería limitar únicamente a tratar de corregir
a favor del ciudadano algunas deficiencias de los procedimientos administrativos. Precisamente, el buen gobierno o la buena
administración reclama de los entes públicos una valoración de los intereses generales, y no simplemente de los intereses de
unos cuantos” El interés mostrado por los ombudsmen en relación con este tema también se demuestra por el impulso crucial
que ha tenido el Defensor del Pueblo europeo en la cristalización del derecho a una buena administración en el ordenamiento
jurídico de la Unión Europea, así como por su iniciativa en la elaboración del Código de Buena Conducta Administrativa, a los
que nos referiremos a lo largo de la exposición. En definitiva, como decíamos, los ombudsmen tienen en estos ámbitos también
un papel crucial, que sin duda desarrollarán en los próximos años con todavía mayor intensidad.
4 Art. 30
El control judicial del Procedimiento Administrativo y la garantía del Derecho a una buena Administración
78 Círculo de Derecho Administrativo
En este trabajo, cuando se haga alusión, específica-
mente al procedimiento administrativo europeo, se
hará en un sentido amplio. Efectivamente, no sólo
se refiere tal alusión, obviamente, a los desarrollos
normativos y jurisprudenciales comunitarios en
relación con el procedimiento administrativo, sino
que también incluye los trabajos del Consejo de
Europa y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos recaída a propósito del art. 6°
del Convenio, así como los desarrollos legislativos y
jurisprudenciales nacionales en el ámbito europeo.
También, como se ha avanzado, se va a hacer
alusión a la regulación y jurisprudencia de países
no europeos, caso de los Estados Unidos, pero que
pueden tener relevancia como fuente de inspiración
para futuros desarrollos europeos, sea en el ámbito
comunitario, del Consejo de Europa o de los ordena-
mientos jurídicos nacionales. Finalmente, el ejemplo
escogido para mostrar la globalización del concepto
de debido procedimiento y de buena administración
será, como ya se apuntó, el funcionamiento de la
Organización Internacional del Comercio.
Presentados en estos simples términos las principales
conclusiones de este estudio, su cabal entendimien-
to y posible futuro desarrollo judicial (con conse-
cuencias prácticas nada desdeñables) implican, sin
embargo, una comprensión profunda de complejos
aspectos, como los relacionados con la teoría de la
legitimación administrativa, el concepto jurídico de
buena administración y del papel del control judicial
de la Administración en las modernas sociedades.
Nada más y nada menos.
El presente trabajo intenta reflexionar sobre las
conexiones entre el Derecho y la Gestión Pública y
sobre las relaciones entre el Derecho y otras cien-
cias sociales respecto del derecho a una buena
administración, enfatizando el papel que el control
judicial del comportamiento administrativo tiene en
la garantía de ésta.
Efectivamente, como se verá, la buena administración
es un concepto jurídico que puede ser una de las
puertas de entrada a colaboraciones interesantes entre
diversas aproximaciones, como las provenientes del
Derecho, de la Economía o de la Ciencia Política, en
torno a la cuestión aludida. Asimismo, como también
se destacará, el control judicial de la Administración
es un elemento importante, si bien no único5, ni
tampoco ilimitado, como veremos, de evitación de la
mala administración y de garantía de la calidad en el
comportamiento y en las decisiones públicas.
El punto de partida jurídico de la reflexión a efectuar
se puede situar en los recientes Estatutos de Auto-
nomía que en España han recogido el derecho a
una buena administración. Es el caso, por ejemplo
del art. 30° del nuevo Estatuto de Autonomía ca-
talán, aprobado por la Ley Orgánica N° 6/2006,
de 19 de julio6, del art. 31° del nuevo Estatuto de
1. Todas las personas tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a los servicios públicos y a los servicios económicos
de interés general. Las Administraciones públicas deben fijar las condiciones de acceso y los estándares de calidad de estos
servicios, con independencia del régimen de su prestación.
2. Todas las personas tienen derecho a ser tratadas por los poderes públicos de Cataluña, en los asuntos que les afectan, de forma
imparcial y objetiva, y a que la actuación de los poderes públicos sea proporcionada a las finalidades que la justifican.
3. Las leyes deben regular las condiciones de ejercicio y las garantías de los derechos a que se refieren los apartados 1 y 2 y
determinar los casos en que las Administraciones públicas de Cataluña y los servicios públicos que de ella dependen deben
adoptar una carta de derechos de los usuarios y de obligaciones de los prestadores.
Este precepto es preciso ponerlo en conexión con los arts. 37° y 38° del Estatuto, los cuales, entre otras cuestiones y por lo que
ahora interesa, señalan que este derecho vincula a todos los poderes públicos de Cataluña, que las disposiciones normativas
tienen que respetarlo y se tienen que interpretar y aplicar en el sentido más favorable para su plena efectividad, que el Parlamento
aprobará por ley la Carta de los Derechos y Deberes de los ciudadanos de Cataluña y que la regulación esencial y el desarrollo
directo se tiene que hacer por ley, estableciendo una garantía mediante recurso judicial ante el Tribunal Superior de Justicia de
Cataluña y a través de la intervención del nuevo Consejo de Garantías Estatutarias. También hay que interpretarlo en este último
punto sistemáticamente con el art. 76.4, el cual señala que los dictámenes del Consejo de Garantías Estatutarias serán vinculantes
cuando se refieran a leyes que desarrollen o afecten derechos reconocidos por el Estatuto, como el de buena administración.
5 “Artículo 31. Buena administración.
Se garantiza el derecho a una buena administración, en los términos que establezca la ley, que comprende el derecho de todos
ante las Administraciones Públicas, cuya actuación será proporcionada a sus fines, a participar plenamente en las decisiones que les
afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos
en un plazo razonable, así como a acceder a los archivos y registros de las instituciones, corporaciones, órganos y organismos
públicos de Andalucía, cualquiera que sea su soporte, con las excepciones que la ley establezca”
6 “Artículo 14. Derechos en relación con las Administraciones públicas.
1. Sin perjuicio de lo que dispone la legislación básica del Estado, una ley del Parlamento de las Illes Balears regulará el derecho
a una buena administración y al acceso a los archivos y registros administrativos de las instituciones y Administraciones públicas
de las Illes Balears.
2. Todos los ciudadanos tienen derecho a que las Administraciones públicas de las Illes Balears traten sus asuntos de forma
objetiva e imparcial y en un plazo razonable, a gozar de servicios públicos de calidad, así como a acceder a la función pública
en condiciones de igualdad y según los principios constitucionales de mérito y capacidad.
3. Los ciudadanos de las Illes Balears tendrán derecho a dirigirse a la Administración de la Comunidad Autónoma en cualquiera
de sus dos lenguas oficiales y a recibir respuesta en la misma lengua utilizada.
4. En el ámbito de sus competencias, la Comunidad Autónoma garantizará la calidad de los servicios de la Administración de
Justicia, la atención a las víctimas y el acceso a la justicia gratuita.
5. Las Administraciones públicas de las Illes Balears garantizarán políticas de protección y defensa de consumidores y usuarios
y de sus asociaciones, así como de su derecho a ser informados y a intervenir, directamente o a través de sus representantes,
ante las Administraciones públicas de las Illes Balears de acuerdo con la legislación del Estado y las leyes del Parlamento. “
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