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Sobre el control de convencionalidad.

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Vincent
AutorGarcia Ramirez, Sergio

Una figura que esta alcanzando relevancia en varios paises del area, con distinto enfasis es el control de convencionalidad (1). Este constituye <> (Albanese, 2008, p. 15), concepto que para ese fin abarca normas de ambas fuentes utilizables: internacional y nacional, bajo la <> de aquella. Parece obvio que la Corte Interamericana, que conoce de actos nacionales violatorios de normas internacionales, debe ejercer un control de aquellos a la luz de su congruencia con los mandamientos convencionales (2). Se trata de llevar a cabo el cotejo, la confrontacion, la comparacion entre unos y otros--destacando la preeminencia de la norma convencional--(3) materia para el analisis del Tribunal y razon de sus determinaciones (4).

Debo manifestar desde ahora que el control de convencionalidad (deber que recae en el universo de obligados al que aludire infra, asunto que, por lo demas, no se halla completamente definido) no se confunde con la obligacion general de observancia o subordinacion a las disposiciones del derecho internacional de los derechos humanos (DIDH); deber a cargo de todas las autoridades publicas, como lo senala, por ejemplo, el articulo 1 de la Constitucion mexicana, e incluso de los particulares. Esta observancia o subordinacion corresponde al deber que cada quien tiene con respecto a su propia conducta: conducirse, personalmente, en los terminos establecidos por las disposiciones juridicas. En cambio, la obligacion de control se ejerce en relacion con un tercero, el <>, cuyos actos examina el <> para verificar la conformidad entre esos actos y los mandamientos del DIDH (o el derecho nacional de los derechos humanos) y aplicar, a tal efecto, determinadas medidas con ciertas consecuencias, a las que adelante me referire.

Se ha dicho que la mision del Tribunal internacional como <> se asemeja, en ciertos rasgos esenciales, a la de un Tribunal constitucional interno, llamado a pronunciarse sobre la <> del acto de una autoridad domestica, tomando como punto de referencia el texto de la norma suprema interna y la interpretacion que en torno a ella formule el organo de constitucionalidad (5).

A partir del primer enunciado del control de convencionalidad, inicialmente en votos particulares y poco despues, evolutivamente, en jurisprudencia de la Corte en pleno, esta figura adquirio prestigio y desarrollo (6). La CorteIDH ha formulado definiciones y precisiones acerca del control de convencionalidad, que han significado una evolucion importante a este respecto (7). Sin embargo, aun no existe en todos los paises de nuestra region un concepto unanimemente aceptado acerca del control de convencionalidad, el procedimiento o metodo para ejercerlo y sus consecuencias; tampoco lo hay en torno a los sujetos facultados para aplicarlo (8) y a las hipotesis en las que se debe aplicar (9). Por ello, lo que digo en este apartado debe ser tomado con reserva, considerando las particularidades de cada regimen nacional e incluso de cada analista o aplicador del nuevo control. Hay una extensa variedad de soluciones y opiniones, que por si misma acredita--es obvio--la necesidad de llevar a cabo un pulcro reexamen de esta figura garantista, animada por vientos de diversa naturaleza y conducida con distinto--e incierto--destino.

Es deseable llegar pronto a coincidencias basicas en torno a las cuestiones que suscita el control de convencionalidad, a menudo fomentadas por el <> y las crecientes expectativas. Las coincidencias basicas permitiran que el control de convencionalidad alcance las mejores aplicaciones de que seamos capaces, adquiera razonable uniformidad en nuestra region y contribuya a la formacion del ius commune, a la armonizacion y congruencia, a la definicion plausible y admisible del orden juridico y de sus garantias (10). Si esto no sucede, el riesgo es que se alimente la dispersion, surjan contradicciones en el interior de los paises--no solo de los paises entre si--y decaiga la tutela continental de los derechos humanos (11).

Desde luego, es la propia Corte Interamericana la instancia autorizada para resolver, en definitiva, si se ha ejercido rectamente el control de convencionalidad con respecto al sistema interamericano, toda vez que no existe organo superior calificado para revisar las decisiones de aquel Tribunal (12).

Hay etapas o <> en el desarrollo jurisprudencial interamericano sobre el control (13). En los siguientes parrafos me referire a las novedades caracteristicas de cada etapa, indicando tambien el caso que las aporto, en la inteligencia de que los nuevos terminos establecidos en dicho caso se han reiterado en la jurisprudencia subsecuente, salvo en lo que toca al Caso Gelman, acerca del cual hare la precision pertinente en el lugar adecuado.

Con apoyo en la idea de que la funcion garantizadora del Estado--y la consecuente responsabilidad--abarca a todos los organos de este, se entendio que los juzgadores internos se hallan comprometidos a respetar y garantizar la observancia del DIDH, y que en este sentido su funcion natural--jurisdiccional--debia servir a aquellos fines y salir al paso de violaciones en normas juridicas internas. Para ello, deben ejercer una especie de control de convencionalidad (Caso Almonacid vs Chile) (14).

Esta mision judicial de garante de los derechos humanos--sustentada en las Constituciones internas y en el DIDH--no solo posee eficacia represiva, sino valor preventivo, en el sentido de que <> la actuacion del Estado y limita el desempeno del tribunal internacional, que tendria una actuacion menos frecuente, en virtud de que se ve acotada por el principio de subsidiariedad (15). En contraste, todo aquello que no resulte eficazmente controlado por el juzgador nacional --o por otras instancias internas competentes--podra ser objeto de planteamiento y examen por el tribunal internacional (cfr. Garcia Ramirez, 2012, pp. 46-47).

Asi, pues, la Corte Interamericana entendio que el control de convencionalidad al que se referia esta doctrina emergente, seria ejercido por los juzgadores nacionales (Carozza, 2003, pp. 38 y ss.) (16), a la manera en que la CorteIDH, controladora natural de la convencionalidad, ejerce esta funcion en el ambito internacional (cfr. Garcia Ramirez, 2012, pp. 42 y ss.). El control domestico quedaba en manos, pues, de los organos jurisdiccionales, convocados a la tutela interna, que para ello atenderian al Derecho internacional. Parecia razonable que asi fuera.

Posteriormente se agrego que los tribunales ejercerian el control conforme a su propia competencia y dentro de los procedimientos establecidos para ello (cfr. Garcia Ramirez, 2012, pp. 42 y ss.) (17), prevision razonable en terminos practicos e incuestionable en terminos juridicos, atenta al regimen de legalidad (cfr. Garcia Ramirez, 2012, pp. X-XI, 54 y 65). que preside el desempeno de los tribunales y, en general, de todas las autoridades. Esta mision se ejerceria por el juzgador motu propio, en el mismo desempeno del principio iura novit curia que preside el quehacer general de la Corte, y no dependeria de la instancia de los interesados. Dicha funcion <> (Caso Trabajadores Cesados del Congreso vs. Peru) (18).

Vale decir que el alcance de esta ultima expresion no fue aclarado por la jurisprudencia de la Corte. Doctrinalmente se ha llamado la atencion en torno a esa expresion, que reconoce la pertinencia de atender a ciertas condiciones materiales y formales para la apertura, en sus casos, de los controles internacional y nacional (19).

Poco despues de emitidas las sentencias primordiales, se creyo conveniente extender el ejercicio del control a otras autoridades: <> (Caso Garcia y Montiel Flores vs. Mexico) (20). Pero es preciso tomar en cuenta que tales organos vinculados a la administracion de justicia en todos sus niveles constituyen un universo muy amplio en el que figuran funcionarios publicos con diversas atribuciones primarias y preparacion profesional (21): no solamente secretarios judiciales, entre cuyas funciones se halla la suplencia de los juzgadores (es decir, el ejercicio de la jurisdiccion), sino tambien personas con otra mision natural.

Un paso mas alla se encuentra la encomienda de control que se asigna a todos los servidores publicos (Caso Gelman vs. Uruguay) (22). Ciertamente, estos se hallan obligados a cumplir las disposiciones de la Constitucion interna y de los tratados internacionales (23). Ahora bien, una cosa es este deber general de cumplimiento, que no hace excepciones, y otra la mision de <> de los actos de otras autoridades. Lineas abajo me referire al alcance que este control puede poseer.

Al ampliarse de tal suerte el catalogo de los <>--que no es sinonimo de los obligados a la observancia de normas nacionales e internacionales--, se invistio automaticamente con la mision de control a servidores publicos de todos los rangos, especialidades, competencias: desde miembros de la fuerza publica, hasta docentes y funcionarios de salud, desde empleados del servicio postal hasta operarios de organos de la Administracion Publica central y descentralizada, y asi sucesivamente. No deja lugar a dudas sobre esta amplisima consecuencia la literalidad de las expresiones utilizadas para establecer la encomienda de control. Si se quiere <>, asignandole determinadas fronteras, habria que echar mano de elaboradas interpretaciones o de francas y acaso pertinentes aclaraciones y rectificaciones.

Es interesante observar que la doctrina acogida por el Tribunal Interamericano en sus pronunciamientos primordiales fue invocada de nueva cuenta por el presidente de aquel, en oportunidad del periodo extraordinario de sesiones de la Corte, realizado en la ciudad de Mexico en diciembre de 2013 (24_. Sugeria una cautela que favoreciera el sano desenvolvimiento del control: desenvolvimiento y encauzamiento para evitar que esta figura juridica saliera de su cauce.

Como se ha visto, la idea del control de convencionalidad se refirio a la intervencion <> nacional en el examen de <>....

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