El sistema de recursos contencioso-administrativos en Venezuela
| Autor | Daniela Urosa Maggi |
| Páginas | 545-559 |
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El presente estudio, realizado en el marco de este importante Congreso Nacional de Derecho Administrativo en la ciudad de Lima, Perú, tiene fundamentalmente dos objetivos: el primero, exponer brevemente cómo es el sistema actual de recursos contencioso-administrativos en Venezuela, entendiendo por tales los medios procesales de que disponen los interesados para someter ante un tribunal, una pretensión jurídica frente a las Administraciones Públicas, con la finalidad de que esta sea satisfecha mediante una sentencia, y el segundo –y más importante–, realizar un análisis crítico de ese sistema de recursos, el cual, en nuestra opinión, requiere de un replanteamiento de fondo, a fin de adaptar el sistema contencioso administrativo venezolano a los principios fundamentales del Derecho Procesal.
A grandes rasgos, la evolución de los recursos contencioso-administrativos en Venezuela, que sigue, en definitiva, la línea evolutiva del contencioso administrativo venezolano, pueden ubicarse tres grandes fases cronológicas: antes de la Ley orgánica de la Corte Suprema de Justicia, durante la vigencia de la Ley orgánica de la Corte Suprema de Justicia y a partir de la vigencia de la Ley orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
Según la doctrina y jurisprudencia venezolanas, hasta la entrada en vigencia de la Ley orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el sistema conten-Page 546cioso administrativo venezolano, que estaba regulado en la Ley orgánica de la Corte Federal y de Casación de 1925, comprendía dos medios procesales administrativos, esto es, dos recursos contencioso-administrativos: el recurso de nulidad de actos individuales o «recurso de ilegalidad o abuso de poder», que satisfacía la pretensión de nulidad de actos administrativos y el «recurso de plena jurisdicción», que podía dar cabida a tres pretensiones distintas: la condena a la reparación de daños y perjuicios, la condena al pago de sumas de dinero y las que tuvieran como causa un contrato administrativo.
Este sistema dual de recursos, que siguió el esquema original del contencioso administrativo francés, sufrió una importante evolución con la Ley orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1977, Ley que constituyó el marco legal regulador tanto de la organización y competencias del Máximo Tribunal, como del sistema contencioso-administrativo general en Venezuela.
La Ley orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1977 avanzó definitivamente en lo que a los recursos contencioso-administrativos se refiere, pues superó el esquema limitado del recurso de anulación y recurso de plena jurisdicción, e incluyó nuevos medios procesales administrativos.
La regulación de dicha Ley se fundamentaba en una multiplicidad de medios procesales tasados, determinados según su objeto de impugnación esto es, según el acto o actuación administrativa controlable en cada caso y estableciendo también procedimientos, causales de inadmisibilidad y requisitos de procedencia distintos para cada uno. De allí que parte la doctrina los clasificara en (i) el contencioso de los actos administrativos, que abarcaba los recursos de nulidad de actos administrativos de efectos particulares y actos de efectos generales; (ii) el contencioso de las demandas contra los entes públicos, que incluía las demandas contractuales y demandas extracontractuales; (iii) el contencioso de las conductas omisivas, a través del recurso por abstención o carencia y (iv) el contencioso de interpretación.
De allí que a partir de 1977 el contencioso administrativo venezolano se configuró como un sistema que abarca cuatro grandes tipos de recursos o medios procesales, cada uno de los cuales, se insiste, posee un procedimiento particular, requisitos de admisibilidad y procedencia, distinto alcance en el contenido y ejecución de la sentencia y, sobre todo, un objeto distinto.
Este esquema de medios procesales administrativos se mantuvo durante toda la vigencia de la Ley orgánica de la Corte Suprema de Justicia hasta el año 2004, cuando es promulgada la Ley orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. No obstante, durante esos más de 25 años de vigencia, la constitucionalización del contencioso administrativo venezolano implicó una progresiva evolución del alcance, finalidad y tramitación de los recursos con-Page 547tencioso-administrativos previstos en nuestro Derecho. Evolución que se reflejó en dos grandes aspectos: de una parte, en el reconocimiento y auge de la función subjetiva del contencioso administrativo, y de otra en el reconocimiento del principio de universalidad de control contencioso administrativo, consecuencias ambas del proceso de constitucionalización del contencioso administrativo venezolano a partir del Texto Fundamental de 1961.
En conclusión, durante la vigencia de la Ley orgánica de la Corte Suprema de Justicia se mantuvo el catálogo de recursos contencioso-administrativos, tasados según la actuación objeto de su control, no obstante lo cual fue una etapa decisiva en la evolución de los mismos, pues fueron transformán- dose progresivamente en relación con su fundamento, fin y alcance.
El 20 de mayo de 2004 se publicó en Gaceta Oficial N.º 37.942, la Ley orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, normativa que derogó el texto íntegro de la Ley orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Esta nueva Ley no se limitó a regular los aspectos organizativos y funcionales del Tribunal Supremo de Justicia, como llevaría a pensar su propia denominación, sino que, siguiendo la tradición de la Ley orgánica de la Corte Suprema de Justicia e incluso de la Ley orgánica de la Corte Federal de 1953, también reguló los procedimientos a seguir ante ese tribunal, específicamente en dos ámbitos: ante la jurisdicción constitucional y ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Se trata, así, de una ley sumamente infeliz en lo que a la regulación del contencioso administrativo venezolano se refiere, pues como consecuencia de una deficiente técnica legislativa omitió la debida normación en tres ámbitos fundamentales del contencioso: en primer lugar, no reguló cuáles son los tribunales contencioso-administrativos de instancia ni cuáles sus competencias, en segundo lugar no reguló de manera acabada cada uno de los medios procesales o recursos contencioso-administrativos y en tercer lugar no adecuó dichos medios procesales a las tendencias actuales de la justicia administrativa.
Así, la Ley de 2004 mantuvo igual el esquema de recursos contenciosoadministrativos que se plasmó con la Ley orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Es decir, la Ley orgánica del Tribunal Supremo de Justicia distingue también una serie de medios procesales, cada uno de los cuales se determina según el acto o actuación administrativa que es objeto de impugnación, y ante el cual procede determinada o determinadas pretensiones.
Asimismo, la nueva Ley resultó sumamente continuista en lo que era la regulación de los aspectos procedimentales de esos distintos recursos contencioso-administrativos. En efecto, y si bien la jurisprudencia de los últimos 25 años había interpretado progresivamente, complementado yPage 548adaptado a las nuevas tendencias del contencioso administrativo muchos de sus aspectos procesales, tales como la legitimación para recurrir, la intervención de terceros, la caducidad, el contenido y ejecución de la sentencia; la nueva Ley repite textualmente la regulación que de estos aspectos preveía la Ley derogada, de manera que constituyó un patente retroceso y planteó la necesidad de que la jurisprudencia adapte nuevamente los términos de la legislación a las tendencias actuales de la justicia administrativa.
Continuista también es la nueva Ley en relación con la multiplicidad de procedimientos según los distintos recursos contencioso-administrativos. En efecto, la revisión preliminar de la nueva regulación legislativa podría llevar a sostener que ahora se prevé un único procedimiento para la tramitación de todos los recursos, incluidos los de nulidad, pues el artículo 19 de la Ley de 2004 en principio previó un procedimiento general aplicable a las demandas, solicitudes o recursos que se planteen ante el Tribunal Supremo. Ahora bien, un análisis más detallado de la Ley refleja que sí se mantuvo la pluralidad de procedimientos a seguir según cada caso, pues el artículo 21 prevé 30 párrafos de normas especiales respecto de los juicios de nulidad de actos, de las demandas patrimoniales y de los conflictos de autoridades, que los constituye en procedimientos distintos.
Solo algún tímido avance podría reflejarse en el orden de los recursos contencioso-administrativos, como lo es la previsión, dentro de las competencias de la Sala Político-Administrativa, del control de las vías de hecho, aspecto fundamental en orden a la universalidad del control de la Administración Pública, pero echada de menos en nuestra tradición legislativa.
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