Relaciones entre el proceso contencioso administrativo y el proceso de amparo en la defensa de los derechos de los administrados. Comentario a la sentencia del Tribunal Constitucional N.° 1417-2005-AA/TC (Caso «Manuel Anicama»)
| Autor | José Antonio Tirado Barrera |
| Páginas | 493-507 |
Page 493
Uno de los problemas más importantes que deben afrontar los tribunales constitucionales es el de la sobrecarga procesal que dificulta su labor retrasando la atención que deben brindar dichos tribunales para la protección de los derechos fundamentales de la persona así como el control de la constitucionalidad de las leyes. Esta situación se expresa, fundamentalmente, en el extraordinario aumento, año tras año, de los procesos de protección de derechos constitucionales que llegan al conocimiento de los altos tribunales de justicia. Para enfrentar los riesgos de este problema en nuestro medio, el Tribunal Constitucional ha asumido, a través de la sentencia que comentamos en el presente trabajo, la tarea de delimitar la función de protección de derechos constitucionales a través del proceso de amparo en relación a la tutela jurisdiccional que a través de otros procesos judiciales (especialmente, el contencioso administrativo) puede proveerse en favor de un administrado que alega la violación de derechos constitucionales.
Ciertamente, no se trata de una actuación carente de un respaldo normativo expreso, puesto que el Código Procesal Constitucional con anterioridad había definido, como una verdadera novedad al proceso constitucional de amparo como un proceso de carácter residual, subsidiario, frente a la forma en que anteriormente había sido regulado el amparo en nuestroPage 494medio, el cual había sido configurado como un proceso alternativo para la defensa de los derechos fundamentales.
La sentencia que comentamos trata esta materia y precisará en qué casos resultará procedente el proceso de amparo para la defensa de los derechos constitucionales, estableciendo que en los demás supuesto de lesiones ocasionadas por actuación de la Administración Pública, sea el contencioso administrativo la vía procesal correspondiente para la protección de los mismos. Veremos, pues, si la opción jurisprudencial establecida por el Tribunal Constitucional es concordante con lo establecido por el Código Procesal Constitucional, tratando de determinar si, además, el contencioso administrativo es un verdadero proceso judicial que puede servir para la defensa de los derechos e intereses constitucionalmente relevantes de los administrados.
Desde la vigencia de la Ley N.º 23506, el proceso de amparo en nuestro país había tenido el carácter de alternativo frente a las vía procesales ordinarias o comunes, situación que a nivel jurisprudencial no había mere- cido mayor atención aunque la doctrina sí había manifestado su posición por establecer límites al objeto del proceso de amparo para restaurar su carácter subsidiario o residual con la finalidad de reservar las características de excepción que, doctrinalmente, rodean al amparo para aquellas situaciones verdaderamente graves donde la defensa de un derecho constitucional se configure como una necesidad de urgencia ante una violación (o amenaza) cierta y directa.
De esta forma es factible comprobar como la regulación establecida por la Ley N.º 23506, Ley de habeas corpus y amparo, junto con la ausencia de una auténtica regulación de un proceso contencioso administrativo y sin una verdadera norma procesal (a que recién en el año 1993 el Código Procesal Civil revolucionaría la forma de abordar la problemática procesal) se convirtieron en factores que en conjunto impidieron una verdadera discusión sobre el carácter residual del amparo, aunque de forma paralela, si existía una preocupación a nivel doctrinario sobre los problemas que se desprendía de la ordinarización del amparo1.
Page 495
Esta situación cambió radicalmente a partir de la vigencia del Código Procesal Constitucional, en el año 2004, el mismo que configura al proceso de amparo como un proceso residual para la defensa de los derechos constitucional, como se desprende de la lectura conjunta de algunas de sus principales disposiciones. En primer lugar, el Código Procesal Constitucional señala que la finalidad de los procesos constitucionales es la de garantizar la efectividad plena de la Constitución y, específicamente, de los derechos fundamentales de la persona2, buscándose con el amparo la restauración de la situación jurídica del ciudadano que se ha visto lesionada3.
Conjuntamente con estas reglas de procedencia, resulta de la mayor importancia atender las reglas de improcedencia para saber (tanto en forma positiva como negativa) cuándo el proceso de amparo es la vía procesal correcta para la defensa de los derechos constitucionales, siendo relevante atender que existen tres motivos de improcedencia del amparo: la primera, la ausencia de fundamento constitucional inmediato y directo del derecho presuntamente lesionado4; la segunda, la existencia de vías procedimentales específicas igualmente satisfactorias5; la ter-Page 496cera, la necesidad de actividad probatoria para la defensa del derecho invocado6.
De esta manera, pues, la lectura conjunta de las disposiciones sobre la finalidad de los procesos constitucionales y los supuestos de procedencia e improcedencia permiten concluir que: «(...) el amparo adquiere un carácter excepcional o residual, atendiendo a su naturaleza de proceso constitucional y no ordinario destinado a la protección de un derecho constitucional, cuando se afecta el contenido constitucionalmente protegido del mismo y no aspectos secundarios o de índole legal, asuntos que deben ventilarse por las vías judiciales comunes. Así, el amparo será procedente para la tutela de urgencia de un derecho constitucional a falta de otras vías judiciales específicas, igualmente protectivas y satisfactorias. Es claro que para declarar esta improcedencia del amparo no basta con que existan otros procesos judiciales disponibles, lo que siempre es factible, sino que éstos resulten suficientemente satisfactorios para tutelar la pretensión»7.
Si analizáramos la evolución que en nuestro país ha experimentado el Derecho administrativo en tiempos recientes, podríamos advertir que el tradicionalmente llamado contencioso administrativo es uno de los institutos que mayor cambio ha experimentado en su regulación normativa. De esta manera, de encontrarse regulado de forma dispersa y alejado de las novedades que la ciencia procesal experimentada, pasó a convertirse en un proceso más de los regulados por el Código Procesal Civil del año 1993, lo que significó de forma contradictoria, un avance, pues empezaba a adquirir un sitio dentro de los progresos alcanzados por el Derecho Procesal en nuestro medio, y un retroceso, pues al no tomarse en cuenta las peculiaridades históricas que el contencioso administrativo trae consigo, era objeto de una opción legislativa que lo limitaba esencialmente para el cumplimiento de sus finalidades. Es recién con la Ley del proceso contencioso administrativo que en nuestro país el control sobre la actuación de la Administración Pública cuenta con un instrumento procesal plenamente concordante conPage 497los postulados y exigencias que se derivan de la idea de una Constitución normativa que tiene por finalidad asegurar la libertad del individuo controlando el ejercicio del poder8.
Sobre esta idea consideramos necesario resaltar que mientras la evolución histórica del proceso civil puede ser leída como la historia de la forma en que el Estado recabó para sí la potestad de resolver los conflictos y controversias de los particulares entre sí, la historia del proceso contencioso administrativo es, por el contrario, la historia de la forma en que se fue consolidando el control jurisdiccional sobre la actividad estatal. Es por ello que el proceso contencioso administrativo sólo puede ser comprendido adecuadamente desde el reconocimiento al ciudadano como un sujeto de derechos frente a la Administración Pública, a través del establecimiento de los límites del poder y, en consecuencia, únicamente puede ser plenamente entendido desde la vigencia plena de los derechos subjetivos del ciudadano9. Por el contrario, el proceso civil no requiere para la explicación de su surgimiento como institución, de la existencia del reconocimiento de derechos del particular frente al Estado, porque ahí lo que ocurre es la asunción de una prerrogativa (la de administrar justicia) que el Estado se reserva a su favor.
Ahora bien, que el contencioso administrativo se haya formado históricamente a partir del reconocimiento de derechos subjetivos del ciudadano frente al Estado no nos anuncia todavía la forma específica bajo la cual se estructurará aquel proceso judicial específico para el control de la actividad administrativa.
Es preciso tener en cuenta que en Francia, donde surge el contencioso administrativo, lo hace bajo una interpretación estricta del principio de separación de poderes que le impide a los órganos judiciales entrometerse en la actividad administrativa, de ahí que resulte necesario evitar la posibilidad de que un juez pueda sustituir a la administración pública en el ejercicio de sus funciones, siendo necesario, sin embargo, asegurar el necesario control Page 498de la administración pública. La solución a este problema se encontró en que el ejercicio de dicho control no sea uno de carácter externo (judicial) sino que se trate de un autocontrol (Consejo de Estado), en primer lugar10 y, en segundo lugar, a diseñar dicho control como un control...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba