¿Constituye el acto administrativo fuente del Derecho en el Ordenamiento Jurídico Peruano?
| Autor | Jorge Elías Danós Ordóñez |
| Cargo | Profesor principal de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú en el curso de Derecho Administrativo |
| Páginas | 21-37 |
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Círculo de Derecho Administrativo
¿Constituye el Acto Administrativo fuente del
Derecho en el Ordenamiento Jurídico Peruano?
Jorge Danós Ordóñez*
El presente trabajo analiza la nalidad de la Ley del Procedimiento Administrativo - Ley
27444. Además, analiza el acto administrativo, como fuente creador es de normas jurídicas
y, a su vez, realiza una detallada diferencia entre el Acto Administrativo y las fuentes del
Derecho en el ordenamiento administrativo peruano. Finalmente, describe la naturaleza y
características de los Actos Administrativos, de los organismos de regulación
I. Ré g I m e n l e g a l d e l o s ac t o s adm In Is tR atI vos
e n e l Pe R ú
La Ley Nº 27444, Ley de Procedimiento Administrativo
General (en adelante LPAG) no sólo establece las
reglas que regulan el cauce formal por el que debe dis-
currir la actividad de la Administración Pública en sus
relaciones con los ciudadanos, sino que ha prestado
especial atención a la regulación del régimen jurídico
de los Actos Administrativos como producto típico de
la actuación administrativa o resultado final de los
procedimientos administrativos, para lo cual dedica su
Primer Título a establecer los caracteres básicos de las
citadas modalidades de pronunciamientos formales de
la Administración Pública estableciendo sus elementos
esenciales, la forma de elaboración y las reglas para
determinar la validez y eficacia de los mismos
No tenemos duda que uno de los objetivos que ins-
piró al legislador para otorgarle un tratamiento pre-
ferencial y sistemático a la regulación del régimen
de los Actos Administrativos residió en la necesidad
de fortalecer la autonomía de dicho régimen con
respecto al de los actos jurídicos de origen privado
en el Código Civil, tradicionalmente objeto de una
regulación legal más sistemática, respaldada con
un mayor desarrollo jurisprudencial y doctrinal.
La LPAG ha regulado el régimen de los Actos Admi-
nistrativos con la intención de que se constituya en
el marco legal general de las referidas actuaciones,
aplicable en todo el ordenamiento administrativo, lo
que ha sucedido a la fecha, porque en el ordena-
miento nacional casi no existen leyes que se aparten
de dichas reglas.
Ha diferencia de otros cuerpos legales que omiten
establecer definiciones de las materias que regulan,
la LPAG deliberadamente ha optado por consagrar
en el numeral 1.1) de su artículo 1º una definición
de Acto Administrativo acorde con las definiciones
más usuales de la doctrina y la legislación compa-
rada, seguramente con el propósito de facilitar su
comprensión y aplicación por los destinatarios de
la citada norma:
“Artículo 1º.- Concepto de Acto Administrativo
1.1. Son Actos Administrativos, las declaraciones
de las entidades que en el marco de normas de
derecho público, están destinadas a producir
efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones
o derechos de los administrados dentro de una
situación concreta.
(….)”.
Conforme a la glosada definición el Acto Administra-
tivo constituye una manifestación de voluntad, lo que
supone siempre la exteriorización de un proceso inte-
lectual de cognición o juicio que conforme al numeral
decisión, opinión o constatación por parte de la admi-
nistración y que está destinada a producir efectos jurí-
dicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de
los administrados. Por tal razón, no son consideradas
como Actos Administrativos por el numeral 1.2.2)2, las
actuaciones puramente materiales de la Administración
que se realicen desprovistas de la cobertura de un Acto
Administrativo, las cuales son conocidas como hechos
administrativos porque no implica una exteriorización
intelectual sino puramente material.
∗ Profesor principal de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú en el curso de Derecho Administrativo.
Presidente de la Asociación Peruana de Derecho Administrativo. Miembro del Instituto Chileno de Derecho Administrativo.
Vicepresidente del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo. Socio Estudio Echecopar abogados.
1 “5.1. El objeto o contenido del Acto Administrativo es aquello que decide, declara o certifica la autoridad”.
2 Artículo 1. - Concepto de acto administrativo
1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas
a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.
1.2 No son actos administrativos:
1.2.1 Los actos de administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o
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Asimismo, los Actos Administrativos deben proce-
der de una autoridad, funcionario u organismo
que forma parte de la Administración Pública, lo
cual excluye a los Actos Jurídicos que realicen los
administrados para iniciar, o al interior de, un pro-
cedimiento administrativo como cuando presentan
solicitudes, interponen recursos, etc. Por ser un
acto de carácter esencialmente unilateral tampoco
están comprendidos los contratos que celebre el
Estado con los privados o los convenios interadmi-
nistrativos por cuanto son producto de un acuerdo
de voluntades y no de una decisión administrativa
unilateral. Además los Actos Administrativos deben
ser producto del ejercicio de potestades regidas
por normas del derecho público, lo que también
excluye a las actuaciones que en ocasiones lleva a
cabo la Administración sujetándose a las normas del
derecho privado como cualquier particular.
En el numeral 1.2.1) del citado artículo 1º se pre-
cisa que los Actos de Administración Interna de las
entidades administrativas3, en ocasiones también
cnocidos por la denominación de origen más bien
francés “Actos de la Administración”, no estarán
regulados por las normas de la LPAG, salvo en lo
que se refiere a las disposiciones del Título Preli-
minar y por aquellas normas de la citada Ley que
expresamente los comprenda como es el caso de
los artículos 7º (“Régimen de los actos de adminis-
tración interna”) y 28º (“Comunicaciones al interior
de la administración”) entre otros, lo cual se justifica
en la necesidad de permitirle a la Administración
organizarse internamente de forma mas dinámica
según criterios de celeridad, flexibilidad y eficacia,
ya que se trata de actuaciones que no están sujetas
a las mismas garantías y requisitos que los Actos
Administrativos que si tienen repercusión sobre los
particulares. Como sucede en la mayor parte de los
países que cuentan con una regulación general del
procedimiento administrativo, la LPAG peruana re-
gula lo que podríamos denominar las “actuaciones
externas” de las entidades administrativas, es decir
la actividad orientada a producir efectos jurídicos en
el exterior de la organización administrativa.4
proscribe toda posibilidad de que la Administración
pueda dictar Actos Administrativos sujetos a con-
dición, término o modo, porque condiciona dicha
posibilidad de “modalización” de los actos a que
una Ley especial previamente lo autorice, sujeto
además al cumplimiento de una serie de requisitos
rigurosos, con la finalidad de garantizar el principio
de legalidad en la actuación de la Administración
Pública y que no se genere un marco muy amplio
de discrecionalidad administrativa que pueda dar
origen a arbitrariedades en perjuicio de los derechos
de los particulares.
Conviene advertir que en acatamiento de lo dispues-
to por los organizadores de la presente edición del
Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo en
esta ponencia no se realizará una descripción ge-
neral del régimen de los Actos Administrativos en la
LPAG, razón por la que no se abordarán algunos de
sus aspectos medulares como sus elementos, requi-
sitos de validez y de eficacia, el régimen de nulidad,
los caracteres de ejecutoriedad e imputabilidad y
las reglas de extinción de los Actos Administrativos .
En atención al tema central de la convocatoria que
propone el análisis del Acto Administrativo como
fuente, pasaremos en primer lugar a describir some-
ramente el régimen de las fuentes del derecho en el
ordenamiento jurídico peruano, a fin de verificar si
el Acto Administrativo puede ser considerado como
fuente creador de normas jurídicas o más bien como
la aplicación por parte de la administración pública
de un determinado marco legal.
II. Fu e n t e s d e l De R e c h o e n e l oR d e n a m I e n t o
JuR íd Ic o Pe R u a n o
La LPAG peruana cuidó de establecer en el artículo
V de su Título Preliminar un listado ordenado de
fuentes del derecho bajo el título de “Fuentes del
Procedimiento Administrativo”, que no obstante
el aparente carácter circunscrito de su ámbito
(nominalmente referido con carácter exclusivo al
procedimiento administrativo) en verdad sistematiza
con carácter general las fuentes del derecho para
todo el ámbito del Derecho Público.
Para los autores del anteproyecto que dio origen a
la LPAG era necesario condensar en un precepto
servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley, y de
aquellas normas que expresamente así lo establezcan.
1.2.2 Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.
3 La norma glosada en el pie de página anterior dispone que no son Actos Administrativos : “1.2.1. Los Actos de Administración
interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados
por cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley y de aquellas normas que expresamente así
lo establecen”.
4 Respecto del régimen de los Actos Administrativos en el Perú se puede revisar a Juan Carlos MORÓN URBINA. “El nuevo régimen
de los Actos Administrativos en la Ley Nº 27444”, publicado en AAVV. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo
General Ley Nº 27444. Segunda parte. Ara Editores, Lima 2003. p. 153 y ss.
5 “Artículo 2º.- Modalidades del Acto Administrativo
2.1 Cuando una Ley lo autorice, la autoridad mediante decisión expresa puede someter el Acto Administrativo a condición, término
o modo, siempre que dichos elementos incorporables al Acto, sean compatibles con el ordenamiento legal, o cuando se trate de
asegurar con ellos el cumplimiento del fin público que persigue el Acto.
2.2 Una modalidad accesoria no puede ser aplicada contra el fin perseguido por el acto administrativo”.
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