La > del derecho presupuestario y la proteccion de los derechos fundamentales: apuntes para la reflexion en el Peru.
| Autor | Garcia Cobian Castro, Erika |
Sumilla 1. Introduccion 2. La > del derecho y el derecho presupuestario 2.1. Estado constitucional y > del derecho 2.2. > del derecho presupuestario 2.3. Derecho presupuestario en la Constitucion peruana de 1993 3. Elementos para la profundizacion de la > del derecho presupuestario y la proteccion de derechos fundamentales en el Peru 4. Reflexiones finales 1. Introduccion
El presupuesto publico es una herramienta de relevancia constitucional que sirve al cumplimiento de las finalidades estatales, estableciendo los ingresos y gastos publicos, asi como una concreta distribucion y asignacion presupuestal, segun las prioridades, objetivos y metas del Estado (Pretel, 1977, p. 17; citado por Kresalja y Ochoa, 2009, p. 682).
En el Estado constitucional y democratico o en los tiempos de la constitucionalizacion del Derecho, el Derecho presupuestario debe considerarse impregnado por la Constitucion (Guastini, 2001, p. 153) y, por lo tanto, debe configurarse como un instrumento de limitacion de la potestad presupuestaria del Estado en funcion de la realizacion de los derechos fundamentales.
En la practica, lamentablemente, el proceso presupuestario en el Peru, aun no logra consolidarse como un instrumento que garantice la provision adecuada de los bienes y servicios publicos y la consecucion de logros positivos y permanentes en favor de la poblacion a la que sirve (Salhuana, 2010).
Por otra parte, si bien corresponde considerar como un criterio para la eficacia de los derechos fundamentales,--y particularmente, de los derechos sociales--la asignacion, distribucion y disponibilidad presupuestal del Estado, tambien debe incorporarse en el analisis de la efectividad de los derechos fundamentales, la calidad de la gestion presupuestal y del gasto publico. En tal sentido, podremos advertir que muchas veces la ineficacia de los derechos fundamentales no tiene como causa exclusiva la falta de recursos en el Estado sino las deficiencias en la gestion y ejecucion de los mismos.
La realidad peruana exhibe una serie de situaciones que dan cuenta de la tension entre derechos y presupuesto, y en las que se habrian hecho ceder a los derechos frente a la razon presupuestaria.
Una expresion de la debilidad de los derechos fundamentales frente a la razon presupuestaria se encuentra en la ley 30057, Ley del Servicio Civil, cuando excluye de la negociacion colectiva a las remuneraciones o a las condiciones de trabajo o empleo economicas. Asi, el articulo 31 inciso 2, establece que:
La compensacion economica se paga mensualmente e incluye la Valorizacion Principal y la Ajustada, y la Priorizada, de corresponder. El pago mensual corresponde a un catorceavo (1/14) de la compensacion economica. Las vacaciones y los aguinaldos son equivalentes al pago mensual. Esta disposicion no admite excepciones ni interpretaciones, ni es materia de negociacion>> (destacado nuestro). El articulo 43 de la citada ley, sobre negociacion colectiva, considera como peticiones relativas a condiciones de trabajo o empleo que se formulan en el marco del proceso de negociacion colectiva, >. De forma expresa, establece que la contrapropuesta o propuestas de la entidad relativas a compensaciones economicas son nulas de pleno derecho (articulo 44) y que > (articulo 42).
El Ejecutivo expuso como argumento para defender este aspecto en el proyecto de ley correspondiente, los problemas de politica remunerativa consistentes en la desigualdad y desorden en la gestion de las compensaciones, asi como la dispersion vertical y horizontal de los ingresos (1).
Por su parte, el Congreso de la Republica, contestola demanda en el proceso de inconstitucionalidad contra la Ley del Servicio Civil, defendiendo la prohibicion de negociar colectivamente las remuneraciones o compensaciones economicas de los trabajadores comprendidos en la ley, sobre la base de que la negociacion colectiva en el ambito de la administracion publica es un derecho de configuracion legal, por lo que la delimitacion que del mismo efectua el legislador, resultaria valida y acorde con el principio de equilibrio presupuesta (2).
La ley opta por la restriccion absoluta del derecho constitucional a la negociacion colectiva en materia de remuneraciones o compensaciones economicas. La pregunta que cabe hacerse es si resultaba exigible constitucionalmente que el poder ejecutivo plasmara en el proyecto de ley una solucion de optimizacion entre el derecho fundamental a la negociacion colectiva y el principio de equilibrio presupuestal aplicable al presupuesto del Estado, o que el Tribunal Constitucional, en ejercicio de su competencia para controlarla constitucionalidad de las leyes, hubiese optado por una solucion ponderada y efectiva entre el derecho a la negociacion colectiva de los trabajadores del Estado y el principio de equilibrio presupuesta (3), tal como si lo ha hecho en una reciente sentencia referida a la inconstitucionalidad de las leyes de presupuesto de 2013, 2014 y 2015 (4).
La limitacion absoluta del derecho fundamental de la negociacion colectiva respecto de las remuneraciones en el ambito de la administracion publica, alegando razones presupuestarias relativas al equilibrio presupuestal, ha estado presente en el ordenamiento juridico peruano, de modo persistente (5). Asi, puede hacerse referencia, por senalar las mas recientes, a la ley 29812, Ley de Presupuesto del sector publico para el ano fiscal 2012, la ley 29951, Ley de Presupuesto del sector publico para el ano fiscal 2013; la ley 30114, Ley de Presupuesto del sector publico para el ano fiscal 2014, ley 30182, Ley de Presupuesto publico para el ano fiscal 2015 (6).
Por otra parte, se han incluido prohibiciones de incrementos salariales de todo tipo en las leyes de presupuesto para los anos 2006 (articulo 8), 2007 (articulo 4), 2008 (articulo 5), 2009 (articulo 5), 2010 (articulo 6), 2011 (articulo 6), 2012 (articulo 6), 2013 (articulo 6 y 58 disposicion complementaria final), y 2014 (articulo 6) (Prado, 2014, p. 651). Actualmente, el proyecto de ley de presupuesto para el ano 2016, vuelve a incluir una disposicion en el mismo sentido (articulo 6) (7).
Otro caso que llama a la reflexion es el, recientemente, expedido precedente constitucional del Tribunal Constitucional relativo a la reincorporacion de un trabajador en una entidad publica, en la modalidad de una relacion de trabajo de naturaleza indeterminada, como consecuencia de la desnaturalizacion de su contrato civil o temporal. El precedente constitucional establece que:
[...] en los casos que se acredite la desnaturalizacion del contrato temporal o del contrato civil no podra ordenarse la reposicion a tiempo indeterminado, toda vez que esta modalidad del Decreto Legislativo 728, en el ambito de la Administracion Publica, exige la realizacion de un concurso publico de meritos respecto de una plaza presupuestada y vacante de duracion indeterminada. Esta regla se limita a los contratos que se realicen en el sector publico y no resulta de aplicacion en el regimen de contratacion del Decreto Legislativo 728 para el sector privado (8). Si bien el razonamiento del Tribunal Constitucional se concentra en la exigencia del concurso publico como consecuencia directa de la proteccion de la carrera administrativa y del principio de meritocracia como criterio para el acceso y permanencia en ella, resulta pertinente colocar la atencion en el extremo del precedente relativo a la condicion de que exista una plaza presupuestada para resolver en favor de la reposicion. En este caso, pareciera haberse optado por restringir el derecho a la proteccion contra el despido arbitrario en beneficio del principio de equilibrio presupuestal, descartandose, definitivamente, la via de creacion de la plaza y la gestion de su presupuesto ante el Ministerio de Economia y Finanzas, para los casos en cuestion.
Situaciones como las descritas dan cuenta de que en el Peru, la tension entre derechos fundamentales y derecho presupuestario, especificamente, en relacion al principio de equilibrio presupuestal, no se ha decantado, siempre o consistentemente, por una solucion que optimice la satisfaccion de los derechos fundamentales vinculados.
En este orden de cosas, el presente articulo busca contribuir a la reflexion sobre la > del derecho presupuestario en el Peru y, en tal sentido, plantear algunos elementos que aporten al desarrollo de una linea de control de constitucionalidad que, en aplicacion del principio de proporcionalidad, y haciendo una interpretacion de los principios de equilibrio presupuestal y la distribucion equitativa de recursos publicos, garantice adecuadamente, los derechos fundamentales en su relacion con la razon presupuestaria.
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La > del derecho y el derecho presupuestario
2.1. Estado constitucional y > del derecho
El principio de supremacia constitucional y el caracter vinculante de la Constitucion, propios de los Estados constitucionales, conllevan un proceso de >, esto es, en palabras de Guastini (2001), un proceso de transformacion del ordenamiento, al termino del cual, este se encuentra totalmente impregnado de las normas constitucionales. Ello significa que la Constitucion determina y condiciona la legislacion, la jurisprudencia, la doctrina, la accion de los actores politicos y las relaciones sociales (p. 153).
Guastini senala como rasgos de la >: (i) una Constitucion rigida, (ii) la garantia jurisdiccional de la Constitucion, (iii) fuerza vinculante de la Constitucion, (iv) la sobreinterpretacion de la Constitucion, (v) la aplicacion directa de las normas constitucionales, (vi) interpretacion conforme de las leyes, y (vii) la influencia de las Constitucion sobre las relaciones politicas>> (2001, pp. 152-153).
Por su parte, Hesse (1995) destaca un proceso similar, de innovaciones considerables en el ordenamiento juridico aleman, en relacion con la garantia de imposicion del principio de primacia de la Constitucion y el modo de vigencia de los derechos fundamentales, a partir de la...
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