Sobre la configuración histórica y la teoría del Servicio Público
| Autor | Diego Zegarra Valdivia |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Católica del Perú |
| Páginas | 27-67 |
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Cuando el servicio público se contempla como una categoría jurídica sustancial de carácter histórico, cabe descubrir que en su estructura íntima subsisten elementos ideológicos1, jurídicos, económicos y sociológicos de validez permanente en cuanto traducen un determinado modelo de relaciones político-jurídicas.
De ahí que no sea exagerado afirmar, que el servicio público ha sido el punto de referencia en tornoPage 28 al cual ha gravitado el fenómeno más decisivo para la transformación del sistema jurídico a partir de los últimos años del s. XIX: la intervención del Estado en la economía2.
El compás que ha seguido históricamente el servicio público ha estado permanentemente influenciado por el derrotero económico y político de los distintos países que han incorporado esta noción en sus legislaciones3. Así, la noción de servicio público se ha enriquecido progresivamente de nuevas dimensiones: la concepción originaria, ha venido siendo alterada al filo de transformaciones económicas, sociales y políticas que lejos de destruir los fundamentos, ha tenido un efecto de consolidación, habiendo contribuido a «ajouter nouvelles pierres à l'edifice»4.
Estando a estas breves consideraciones, iniciaremos este estudio abordando la configuración histórica del servicio públi-Page 29 co desde su formulación jurídica matriz en el ámbito del Derecho administrativo francés5.
Cabe señalar una etapa prehistórica del servicio público6, en la que no estaba formada una ciencia o una concienciaPage 30 de esta evolución. Por ejemplo, en la Edad Media, «les banali-tés seigneuriales» proveían de un servicio común de hornos, molinos y prensado, lo que implicaba un monopolio del señor y en contrapartida a lo cual, debían estar en permanente funcionamiento, de forma que se permitieran el acceso por igual a todos los habitantes así como su seguridad; si ello no era así, los vasallos tenían el derecho de obtener el servicio de otro proveedor7.
El desarrollo urbano hacia fines de la Edad Media, generó la aparición de actividades que eran de interés común de todos los vecinos de los nacientes burgos, de ahí que actividades como el mantenimiento de las murallas, la limpieza de las calles o la organización de ferias, fueron servicios de interés general que eran prestados por los gobiernos locales8. Algunos otros servicios eran también prestados por los gobiernos de las ciudades pero bajo el derecho de exclusividad, por lo que requerían de un régimen legal especial distinto del derecho común, de ahí que en este espacio histórico, «on asiste alors à la naissancePage 31 d'un droit exorbitant du droit común justifié par les nécessités de l'utilité commune»9.
Ambos precedentes de la noción de servicio público, fueron influenciados por la doctrina de la utilitas publica, recogida de las leyes romanas durante el s. XIII, y que significó la legitimación de la supremacía del interés general sobre el interés privado. «La notion de comun profit ou d'utilité commune qui se dégage d'elle-même des institutions notamment municipales sera relieé au concept romain d'utilitas publica»10.
Los precedentes más directos del servicio público, aparecerán solamente con la consolidación del poder monárquico, razón por la cual, no es una coincidencia que el concepto de servicio público sea particularmente fuerte en aquellos países de Europa en los cuales se desarrollaron monarquías absolutas caracterizadas por su notorio poder centralizado.
Junto con el servicio postal, la corona prestaba otros servicios. En el s. XVIII, se estableció en Francia, uno denominado «services du public», caracterizado porque eran prestados por la Corona o por la autoridad local, se ofrecían al público en general y no se regían por leyes privadas11.Page 32
Con la llegada de la Revolución Francesa12, los precedentes del servicio público no fueron significativamente alterados13. De un lado, debido a un importante cambio de las principales reglas de ejercicio del poder al sustituirse al monarca por el Estado, con lo cual las decisiones pasaron a tomarse por los representantes del pueblo. De otro lado, porque de forma universal los sujetos adquirieron la ciudadanía, de manera que el rol de las autoridades públicas de proveer de servicios a los ciudadanos se consolidó. En ese sentido, los servicios ya no se prestaban a los individuos considerados como usuarios o unidades económicas, sino como ciudadanos.
Finalmente, la Revolución reforzó la noción de servicio público, en lo que se refiere a su regulación por normas de Derecho público, ya que efectuó una separación definitiva entre el Derecho público y el Derecho privado.
El planteamiento revolucionario también condujo a la desaparición de los cuerpos intermedios y a la prohibición legal para la creación y el reconocimiento de nuevas entidades o agrupaciones que pudieran interponerse entre el individuo y el Estado, de tal forma que aquellos perjuicios contra los gremios derivados del individualismo liberal, cristalizan en la Revolución conPage 33 la señalada prohibición, quedando así sentadas las bases socio-políticas para el surgimiento de la idea del servicio público, tal como ha llegado a nuestros días14.
En resumen, puede concluirse que la Revolución Francesa consolidó todo el proceso evolutivo que venía siguiendo la noción del servicio público de forma tal que las importantes reformas políticas que se introdujeron en este período no hicieron sino fortalecer sus características. «Le période révolutionnaire a ainsi confirmé ce que les dernières décennies de l'Ancien Régime avaient suggéré, à savoir que la notion de service public est indissociable de l'État moderne et du droit administratif comme droit des rapports publics»15.
La teoría del servicio público nace al final de un período de tribulaciones que arremeten contra la concepción tradicional del Estado: el nuevo concepto de Estado suponía que éste debía asentar su legitimidad, y paralelamente a ello, el Derecho público debía orientarse a la búsqueda de los fundamentos susceptibles de satisfacer su pretensión a la juridicidad y a la consolidación de una jurisprudencia en pleno desarrollo16.Page 34
Durante el s. XIX, el rol del Estado era bastante limitado en lo que a la prestación de servicios se refiere. Con la Revolución Industrial nacen los mercados y la libre iniciativa económica es reconocida como un derecho individual, de ahí que la intervención pública asumiera normalmente un carácter residual (limitado a garantizar las condiciones exteriores para el libre desarrollo de la libertad individual)17.
Durante esa época, el Estado, además de prestar aquellos servicios que heredó del antiguo régimen, creó algunos nuevos como respuesta a los avances de la ciencia. En este contexto, con el surgimiento del liberalismo y de una nueva concepción del Estado (el Estado policía18), las principales tareas de éste eran las de mantener el orden y que la libertad de los ciudadanos no fuera amenazada19.
No obstante el avance de la ideología liberal, el proceso de crecimiento de los servicios públicos se aceleró, de manera que devino en una actividad importante para el Estado, la misma que compartió junto con las actividades de policía. A esta evoluciónPage 35 contribuyeron los movimientos socialistas de la época que impulsaron la progresión del Estado Policía (l'État-gendarme) hacia el Estado prestador de servicios (l'État-providence); además, propiciaron la creación de monopolios a nivel local o municipal en aquellos sectores considerados de interés general20.
Con el progreso técnico y la primera Revolución Industrial, surgen los primeros servicios públicos de carácter económico que llegan a nuestros días, como son los ferrocarriles21, el gas, la electricidad, el teléfono, los transportes por carretera, constituyéndose en nuevas actividades para cuya ordenada prestación no bastaba la vieja acción de policía, ni tampoco la pura medida de fomento22.Page 36
A inicios del s. XX se hace patente la multiplicación de la necesidad social y la experiencia negativa derivada de la gestión privada del s. XIX de alguno de los grandes servicios públicos (como el ferrocarril), lo que condujo a la transformación del rol del Estado, responsable de los servicios ofrecidos al público.
En la Francia de inicios del siglo, sostiene Rangone, «la multiplicación de las necesidades y la evolución del contexto económico impusieron una transformación del rol del Estado; la noción del servicio público sustituye al dogma del puissance publique y de la...
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