Concepto de Administración Pública
| Autor | Antonio Abruña Puyol |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho por la Universidad de Navarra. Rector de la Universidad de Piura |
| Páginas | 67-114 |
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CAPÍTULO TERCERO
CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
I. CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA QUE SE ADOPTA
En las páginas anteriores, al tratar de los diferentes criterios que la
doctrina ha utilizado para conceptuar a la Administración Pública, he-
Pública pues es sólo a ella a quien debe aplicarse el régimen jurídico
que el ordenamiento prevé para esta organización: el ordenamiento
jurídico administrativo, el Derecho Administrativo.
Es el momento de exponer nuestra concepción con los elementos
partidarios de posturas funcionalistas, pensamos que la Administración
Pública debe ser necesariamente un tipo de organización determinada,
el concepto de potestad pública.
Nos adscribimos, por tanto, a una concepción de la Administración
Administración Pública es, en consecuencia, una organización del poder
público que actúa con potestad administrativa93. Sin duda, por ser poder
93 Aunque lo expresemos de diferente manera, en todo lo relativo al concepto
de la Administración Pública, seguimos a MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, J. L., cfr.,
Introducción (...), cit., pp. 83-108, “El concepto (...)”, cit., pp. 179-233 y “Dos
sentencias (...)” cit., pp. 221-240.
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etc., que son, en efecto, aspectos predicables, de una u otra forma, de
todos los poderes públicos94.
Como veremos, tanto la Constit ución como las no rmas legales
propiamente la naturaleza j urídica de l a organización es necesario
valorar la vinculac ión e ntre ésta y la activ idad para la qu e est á
capacitada jurídicamente ; entre natur aleza (desde una perspectiva
jurídico-formal) de la organización y régimen jurídico -formal de
los actos.
Estas organizaciones son indistintamente, el Poder Ejecutivo,
algunos órganos al servicio del Congreso (artículos 94 CP y 39 RC),
o del Poder Judicial (artículos 143 CP, 81 y 82 LOPJ) y del Tribunal
Constitucional (artículo 2, LOTC)95 y otras organizaciones constitu-
cionales (artículos 20, 82, 84, 87, 150, 151, 158, 161, 176, 178, 182, 183,
191 y 197 CP). Además, se incluirían todos los entes que legalmente
son autónomos, instrumentales o no, independientes o dependientes
de otras administraciones públicas (cfr., por ejemplo, artículo 1 del D.
Leg. 1033 Ley de Organización y funciones del Instituto Nacional de
Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Inte-
lectual-INDECOPI).
Por tanto, los entes jurídico-privados, de titularidad pública o pri-
vada, no son administraciones públicas, porque la forma es el primer
96, aunque, por
excepción, y previa habilitación legal, podrán ejercer por delegación
potestades administrativas, actuando entonces a ciertos efectos como
administraciones públicas.
94 MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, cfr., Introducción (...), cit., p. 102.
95 Aunque decimos Poder Judicial, en realidad sería más preciso hablar de Ad-
ministración del Poder Judicial (en el ordenamiento español se la denomina
Administración judicial), pues al Poder Judicial en estricto sólo pertenecen los
órganos jurisdiccionales, de cualquier manera esta denominación no se da en
el texto constitucional. Lo mismo se podría decir del Tribunal Constitucional.
El Congreso, por el contrario, está conformado por el órgano del Poder Le-
gislativo o Parlamento y por otros órganos que conforman la Administración
Pública del mismo.
96 SANTAMARÍA PASTOR, J. A., Principios (...), I, cit., p. 367.
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En consecuencia, las organizaciones que se constituyen como
Administración Pública son tales porque, además de ostentar la capa-
cidad de ejercer poder público, éste tiene unas características jurídico-
formales determinadas que lo diferencian de otros tipos de poder: el
poder administrativo se impone con una presunción iuris tantum de
legalidad.
Este poder público administrativo se traduce en potestades ad-
ministrativas cuyo ejercicio se concreta en actos administrativos (en
sentido amplio). Estos actos no son homogéneos, pues pueden consistir
tanto en actos, en sentido estricto, como en normas, denominadas por
esto administrativas, o en decisiones “parajurisdiccionales” resolutorias
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trativo común a todas estas variantes y así suele admitirse salvo con
respecto a las normas o reglamentos, punto en el cual la doctrina está
dividida.
Ciertamente, algunos órganos administrativos ejercen por delega-
ción otras funciones no administrativas, pero en estos casos no actúan
como Administración Pública, actúan como delegados del Poder dele-
gante, es decir, actúan como el Poder delegante. Esto ocurre principal-
mente con la Administración Pública estatal cuando, por delegación
constitucional o legislativa, dicta normas con rango de ley.
Por tanto, existe una pluralidad de administraciones públicas.
Las más características carecen, en buena medida, de dependencia
respecto de otras (en cuanto al presupuesto, nombramientos de órganos
directivos, controles de legalidad y oportunidad, etc.): la denominada
Administración Pública estatal, las administraciones públicas de apoyo
a los poderes del Estado, otras administraciones públicas diseñadas por
nuestras normas constitucionales, y, las administraciones públicas Re-
gionales y Locales. Además hay administraciones públicas dependien-
tes de otras administraciones públicas superiores: las administraciones
públicas instrumentales, que coinciden normalmente con la llamada
Administración Pública institucional derivada de la descentralización
funcional que no política.
Cualquiera que sea la Administración Pública, sólo ejerce, como
tal, función administrativa. No legisla, aunque dicta normas, ni juzga,
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