La nulidad de oficio de los actos administrativos: algunos comentarios sobre su regulación en los ordenamientos español y peruano
| Autor | Martin Vinces Arbulú/Anais Cumpa Tenorio |
| Cargo | Máster en Especialización e Investigación en Derecho por la Universidad de Zaragoza/Estudiante de la Escuela de Derecho de la Universidad Católica Santo Toribio de Mogrovejo |
| Páginas | 1-12 |
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Por su propia naturaleza el acto administrativo está revestido de una presunción iuris tantum de legalidad, en cuya virtud puede vincular a los administrados sin mediar intervención judicial, como consecuencia de la posición privilegiada que tiene la Administración pública como organización con participación del poder público. Sin embargo, esta misma presunción nos informa que todo acto administrativo es susceptible de prueba en contrario, es decir, que puede ser revisado. Dicho de otro modo, el acto administrativo, como todo acto jurídico, puede ser vuelto a ver, constatando de nuevo sus fundamentos de hecho y de derecho para determinar si puede seguirse con su modificación o desaparición del plano jurídico.
Supuesto lo anterior, quien pretenda iniciar un procedimiento de revisión de un acto administrativo debe deducir del mismo un eventual vicio que pueda acarrear su nulidad. Por lo general, la contradicción de un acto administrativo viciado le corresponde al administrado, pues es éste quien ve perjudicado sus intereses por la decisión final de la Administración pública; pero a su vez, la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG) regula un recurso extraordinario mediante el cual la propia Administración, consciente de la invalidez de un acto emitido por ella misma, puede declarar la nulidad motu proprio, es decir, sin que ningún interesado se lo pida formalmente mediante uno de los recursos administrativos, o cuando, habiéndose ejercitado todos ellos, el acto haya quedado firme.
Así pues, nuestro ordenamiento jurídico brinda a la Administración pública la posibilidad de que revise por sí misma los actos viciados emitidos por ella, siempre y cuando concurran determinadas circunstancias, mediante un procedimiento denominado nulidad de oficio o recurso de revisión de oficio, al que nos referiremos más adelante.
Como se ha indicado en la doctrina nacional, es válido todo acto administrativo que reúne los elementos y requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico; por el contrario, es inválido aquel acto que no los reúne1, no obstante, dicha situación de invalidez necesita ser declarada mediante un acto posterior. En esta línea, el artículo 9 de la LPAG dispone:
Todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda
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El tenor de esta norma nos indica que los actos administrativos pueden ser revisados mediante un procedimiento formal ante la autoridad administrativa o jurisdiccional competente, debido a que la presunción de validez que los reviste admite prueba en contrario. Fuera de estos dos supuestos -decisión administrativo o jurisdiccional- no es posible argumentar la nulidad de un acto administrativo.
Ahora bien, cualquier mención a la nulidad del acto administrativo se refiere, inevitablemente, a técnicas procesales o medios de impugnación que el ordenamiento concede al administrado o a la misma Administración pública para que, bajo determinadas condiciones, puedan cuestionar la validez de alguna actuación administrativa debido a que ésta contiene algún vicio. Con ello lo que se pretende es lograr un equilibrio entre el interés particular del administrado y el interés público que persigue la Administración pública, de manera que esta última, mediante sus decisiones, no llegue a lesionar derechos del administrado ni el mismo interés general2, mediante la producción de actos administrativos contrarios a la legalidad.
En vía administrativa, un primer supuesto consiste en la impugnación de los actos administrativos promovida por un administrado, como titular de un interés particular que puede haberse visto vulnerado con la decisión de la Administración, mediante el ejercicio de los denominados recursos administrativos, que han sido diseñados, siguiendo a Espinosa Saldaña, "como una necesaria garantía de los administrados frente a eventuales errores o excesos de diversas reparticiones administrativas"3.
En efecto, los recursos administrativos esencialmente son herramientas que el ordenamiento jurídico ha dispensado a favor de los administrados, para que éstos puedan solicitar a la propia Administración que revise sus actos. De esta manera, los recursos administrativos se erigen como manifestación del ejercicio del derecho de contradicción de los administrados4. Asimismo, los recursos administrativos, en la medida que poseen el carácter de petición del sujeto recurrente ante la Administración pública, son reflejo del ejercicio del derecho
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fundamental de toda persona a formular peticiones ante las autoridades5, quienes están obligadas a dar una respuesta dentro de los plazos previstos en las normas, derecho reconocido en el artículo 2 inciso 20 de la Constitución política del Perú6.
Esta primera hipótesis de impugnación de los actos administrativos se encuentra regulada en el artículo 11.1 de la LPAG, precepto que señala:
Los administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que les conciernen por medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capitulo II de la presente ley
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De acuerdo al artículo 207 de la LPAG, los recursos administrativos en el ordenamiento peruano son tres: el recurso de reconsideración, el recurso de apelación y el recurso de revisión, los cuales se pueden interponer en un plazo de quince días hábiles perentorios, a partir del momento en que el acto administrativo es definitivo. Son considerados recursos ordinarios, con plazos de excitación muy breves, a través de los cuales se puede obtener la declaración de invalidez del acto, o la subsanación y consecuente declaración de validez de la actuación impugnada7.
Por otro lado, y como segunda alternativa de impugnación de los actos administrativos, el ordenamiento administrativo peruano ha reconocido, en el artículo 202 de la LPAG, el mecanismo de impugnación denominado revisión de oficio, cuyo análisis se ofrece más adelante. Basta por ahora indicar que esta herramienta es distinta a los recursos administrativos; por esta razón, el legislador la ha regulado en el Capítulo I del Título III de la LPAG, junto con la rectificación de errores materiales y la revocación de los actos administrativos, y no en el Capítulo II del Título III de la misma norma, dedicado a los recursos administrativos.
La revisión o nulidad de oficio de los actos administrativos, siguiendo a Bocanegra, es una institución por la cual "la Administración procede a dejar sin efecto, sin que exista excitación
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obligatoria de parte, sin auxilio de los Tribunales, en virtud de los poderes de autotutela que el ordenamiento le reconoce, aquellos de sus propios actos que resulten viciados de ilegalidad, de acuerdo, en cada caso, con las características derivadas de las exigencias institucionales propias de la clase de invalidez de que se trate"8.
De esta definición se advierte que es la autotutela de la Administración pública el fundamento de esta institución. En virtud de la autotutela, la Administración procede a resolver por sí misma los conflictos potenciales o actuales que surgen con otros sujetos en relación con sus propios actos o pretensiones, es la capacidad de poder hacerse justicia por sí misma. Así pues, si la Administración pública puede ejecutar sus actos, también puede corregir sus errores sin necesidad de ir a los tribunales, de cara a la consecución de un resultado más rápido y eficiente conforme al interés público que resguarda. La autotutela, así definida, se diferencia de la tutela judicial, pues no es imparcial ya que permite que la misma Administración autora del acto, altere su propia esfera jurídica al revisar sus actuaciones, lo que no ocurre cuando esos actos son sometidos a control jurisdiccional.
Habiendo aclarado brevemente la naturaleza de esta institución, corresponde ahora comentar el tratamiento de la...
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