Caracterización jurídica de la actuación de la administración pública y de la actividad de los órganos legislativo y judicial

AutorJuan Carlos Cassagne
Páginas513-535
1. LAS FUNCIONES O ACTIVIDADES DEL ESTADO Y LOS ACTOS QUE
EMITE LA ADMINISTRACIÓN
Al estudiar las funciones del Estado, en el tomo primero de esta obra, hemos
visto que la actuación de la Administración se realiza a través de actos o
hechos que traducen el ejercicio o realización de actividades de diversa índole en
punto a su esencia o sustancia material.
Por su propia naturaleza, la Administración Pública desarrolla una actividad
material y objetivamente administrativa, de alcance individual y concreta, tendien-
te a satisfacer, en forma inmediata, las necesidades de bien común o de interés
público, cuya concreción resulta indispensable en toda comunidad jurídicamente
organizada. Tal es su actividad predominante.
Pero junto a la anterior (y quizá, hoy día, con el mismo grado de extensión)
la Administración Pública desarrolla una función que, aun cuando no le ha sido
adjudicada en forma predominante ni exclusiva, coadyuva y hace posible la
realización de la función administrativa. Trátase de aquella porción de actividad
materialmente legislativa que realiza la Administración Pública mediante el ejer-
cicio de la potestad reglamentaria que le atribuye el ordenamiento constitucional.
Dentro del conjunto de funciones o actividades públicas, aunque de una mane-
ra más limitada y restringida, existen entes administrativos que ejercen funciones
denaturalezajurisdiccional,resolviendocontroversiasoconictospormediode
actos que, en ciertas circunstancias y bajo determinadas condiciones, se aseme-
jan, por su régimen jurídico y efectos, a los típicos actos que expresan el ejercicio
de la función de juzgar, cuya competencia constitucional ha sido adjudicada al
órgano judicial (arts. 109, 116 y 117, CN). Esta característica de nuestra rea li dad
constitucional se ha consolidado tras la reforma de 1994, con la aparición de los
entes reguladores a los que los respectivos marcos legales les han atribuido una
limitada potestad jurisdiccional.
Endenitiva,loquecuentaesqueadministrar,legislaryjuzgarsontresmo-
dos de actuación en el campo del Derecho Público, que expresan el poder estatal
a través de diferentes tipos de actos sometidos a regímenes jurídicos diversos.
Su estudio se efectuará, en este título, en forma separada, diferenciando a su vez
esas funciones de la actividad gubernativa superior que se traduce en la emisión
de los actos constitucionales en los que la revisión judicial se encuentra limitada
y existen mecanismos de control político extra jurisdiccionales.
JUAN CARLOS CASSAGNE
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Vinculado a nuevas concepciones y, sobre todo, rea li dades que planteó la
problemática de la actuación estatal, no puede desconocerse el fenómeno de la
asunción por el Estado de actividades reservadas a la iniciativa particular, y que
éste asumió como propias, tanto en la prosecución de un estatismo contrario a sus
propiosnes,comoenunintervencionismobasadoenlaaplicacióndelprincipio
de la suplencia, bajo formas institucionales privadas y con regímenes jurídicos
típicos del Derecho Civil o Mercantil.
En su momento, lo novedoso de esta clase de actuación y el régimen jurídico
atípico del control que, como extensión del concepto de tutela, poseía sobre los
actos de estas entidades la Administración Pública, provocó que algunos autores
hayan sustentado una concepción unitaria para todos los actos de la Administra-
ción, cuyo criterio central sería, en el fondo, subjetivo u orgánico, sin atender a la
sustancia ni al régimen jurídico de cada especie.
La importancia de esta actividad que desarrolló el Estado fue tal que, en la
doctrina española, hubo quienes propugnaron el reconocimiento de una nueva
categoría que se añadiría a la dinámica clásica (policía, fomento y servicio público)
bajo el nombre de gestión económica1.
La actuación de entidades de propiedad del Estado o poseídas por él2 bajo
formas jurídicas privadas, no obstante las derogaciones o excepciones al régimen
ordinario que puedan estatuirse por normas públicas o privadas, no conduce nece-
sariamente a que la actuación de estas entidades privadas se rija, en lo atinente al
régimen de los actos que ellas celebran, por el Derecho Administrativo, sin perjuicio
de su aplicación extensiva por imperio de la ley o del respectivo régimen jurídico.
Obsérvese que ni siquiera se estaría en el ámbito de la teoría de los llamados
actos mixtos o de objeto privado emanados de entidades públicas estatales, donde
el régimen jurídico se presenta entremezclado, sino frente a actividades reguladas,
en principio, por el Derecho Civil o Mercantil.
En cambio, el régimen que regula los actos vinculados al ejercicio de las tres
funciones estatales traduce la actuación del Estado en el campo del Derecho Pú-
blico, con un régimen común, diferenciado del Derecho Privado que deriva de
lapropianaturalezadelaactividad,dondelanalidaddebien comúnointerés
público se persigue en forma directa o inmediata.
Acontece así que el Estado puede llevar a cabo, en virtud del principio de sub-
sidiariedad —con carácter excepcional—, actividades industriales o comerciales,
en las que la satisfacción del interés o bien común se logra de un modo mediato
e indirecto. Es por tal causa que estas relaciones se apoyan, en lo esencial, en un
fundamento típico de la justicia conmutativa, en cuanto tienden a establecer una
relación de igualdad o proporción conforme al valor de las cosas objeto del inter-
1 VILLAR PALASI, José L., “La actividad industrial del Estado en el Derecho Administrativo”,
RAP, nro. 3, Madrid, p. 63.
2 Expresión que pertenece a GARRIDO FALLA, Fernando, “Las empresas públicas”, en AA.VV.,
La Administración Pública y el Derecho contemporáneo, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1961,
p. 140.

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