Calidad regulatoria en Perú: de la simplificación administrativa al análisis de impacto regulatorio en cámara lenta
| Autor | Eduardo Quintana Sánchez |
| Cargo | Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú |
| Páginas | 117-149 |
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DERECHO
ADMINISTRATIVO
ESPECIAL
eDuarDo Quintana sánCHez
Abogado por la Ponticia Universidad Católica del Perú.
Master en Regulación de Servicios Públicos por la London School of
Economics and Political Science.
Profesor de las Facultades de Derecho y Programas de Post Grado de la
Ponticia Universidad Católica del Perú y de la Universidad del Pacíco.
Calidad regulatoria en Perú: de la simplicación administrativa al análisis de impacto regulatorio en cámara lenta
Calidad regulatoria en Perú: de la simplicación
administrativa al análisis de impacto regulatorio
en cámara lenta
SUMARIO:
I. Introducción.
II. Reforma Regulatoria: AIR y Simplicación Administrativa.
1. Análisis de Impacto Regulatorio — AIR.
2. Simplicación Administrativa —red tape—.
3. Calidad regulatoria: ¿AIR o simplicación administrativa?
III. Simplicación administrativa y AIR en Perú.
1. Simplicación administrativa en Perú.
2. ¿Programas de AIR en Perú?
2.1. ACB para proyectos de ley y regulaciones de inferior jerarquía.
2.2. Principios de AIR en la regulación de servicios públicos.
2.3. Evaluaciones ex post del impacto de las regulaciones sobre el
acceso o permanencia en el mercado.
IV. Análisis de Calidad Regulatoria — ACR en Perú.
V. El Reglamento de AIR: un esfuerzo frágil para la reforma regulatoria
integral.
VI. Una oportunidad perdida y una reforma regulatoria aún incompleta.
El presente artí culo fue recibi do por el Comité Edito rial con fecha 17 de febre ro de 2021 y fue aceptado con f echa 18 de julio de 2021.
https://doi.org/10.26439/advocatus2021.n041.5655
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ADVOCATUS | 41 Revista editada por alumnos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima
RESUMEN:
En este artículo se revisa y disc ute la distinción equívoca que ha surgido en Perú —a nivel legal y conceptual— entr e lo que se ha deno-
minado análisis de calidad regulatoria, asociándolo con una her ramienta de simplicación administrativa, y la llamada mejora de la calidad
regulatoria a través, entre otros instrume ntos, del Análisis de Impacto Regulatorio —AIR. Para ello, se desc riben los conceptos e iniciativas desa-
rrolladas por la mejor práctica inter nacional sobre el AIR, como piedra angular para asegurar la c alidad de las regulaciones sustantivas —regu-
lación económica, social, etcétera—, y sobre las herramient as de simplicación administrativa para red ucir cargas regulatorias, como medidas
complementarias. Igualmente, se explica el ex tenso desarrollo que se ha dado en Perú a la simplicació n administrativa, y cómo hace 5 años se
lanzó el programa de Análisis de Calidad Regulatoria —ACR, pero reduc iéndolo a una forma, más sosticada, de simplicación ad ministrativa.
Asimismo, se explican las iniciativas disper sas y poco efectivas de AIR que hasta ahora se hab ían dado en nuestro país. Finalmente, se describe
la nueva reglamentación del AIR como un esfuer zo frágil aún para implementar una refor ma regulatoria integral. Como conclusiones relevantes
se tiene que la reforma regulatoria peruana ha p riorizado los mecanismos accesorios en ve z de los sustantivos, el mandato para hacer exigible el
AIR es frágil porque solo está plasmado e n una norma de rango infra legal, y además las reglas más relevantes p ara hacerlo efectivo aún pueden
retrasarse. Es decir, continúa siendo una refor ma regulatoria incompleta, vulnerable, y concentrada en la simplic ación administrativa. .
Palabras clave: Análisis de impacto regulatorio, calidad re gulatoria, cargas administrativas, reforma regulatoria, AIR (RIA), simplicación
administrativa.
Eduardo Quintana Sánchez
I. INTRODUCCIÓN
¿A quién no le gusta tener cosas de calidad? La
simple referencia a que algo es de calidad im-
plica una valoración positiva. Usualmente se
tiene disposición a invertir los recursos, sean
pocos o muchos, en algo de mayor calidad. La
información confusa sobre algo que es de cali-
dad disgusta, se considera engañosa. En el caso
de la calidad de la regulación o de la denomina -
da calidad regulatoria sucede lo mismo.
El término regulación abarca las distintas for-
mas en que el estado interviene en la vida de
los privados y en la propia actuación de los
agentes públicos, a través de normas generales
o decisiones y actos particulares, referidos a as-
pectos simples y cotidianos o a ámbitos com-
plejos y abstractos.
El estado regula cuando crea obligaciones
como tener el Documento Nacional de Identi-
dad vigente, presentar la partida de nacimiento
para un trámite, llenar vía digital declaracio-
nes periódicas sobre ingresos personales para
efectos de pago de impuestos, cumplir requisi-
tos y presentar documentos para obtener una
licencia de funcionamiento para una empresa
o para construir una planta industrial, generar
registros detallados de información sobre las
AB S T R A C T:
This paper reviews and discusses a wro ng distinction that has arisen in Peru —at both legal and conceptual levels— between (i) the
so-called regulatory quali ty analysis, even though it is only an additional administrative simplication too l, and (ii) the improvement of re-
gulatory quality through several too ls including regulatory impact assessment —RIA. Wit h this aim, it describes the concepts and initiatives
implemented by the best international prac tices concerning, on one hand RIA as a cornerstone to ensure the quality of subst antive regula-
tions —economic and social regulations— an d on the other hand, administrative simplication tools to reduce red tape as comp lementary
measures. Likewise, it explains the development s in administrative simplication in Peru, including the launching of the so -called regulatory
quality analysis program 5 years ago, reducing i t only to a —more sophisticated— administrative simplication too l. This paper describes
also the scattered and ineec tive initiatives on RIA that have been carried out in Peru, as well as the late st RIA regulation which is still a fragile
eort to eectively i mplement an integral regulatory reform. In sum, Peruvian regulator y reform has prioritized ancillary mechanisms rat her
than substantive ones. The mandate to enforce RIA is weak bec ause it has been only passed by a regulation rather than a law, and the approval
of relevant provisions to make RIA eective may still b e delayed. Therefore, regulatory reform is yet incomplete, vulnerable, and focu sed on
administrative simplication.
Keywords: Administ rative simplication, red tape, regulatory impac t assessment, RIA, regulatory refor m, regulatory quality.
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actividades económicas que realizan las em-
presas para ser remitidos a alguna autoridad,
entre otros.
A estas exigencias, requisitos y trámites se les
denomina cargas regulatorias, porque impo-
nen costos en tiempo y dinero para las perso-
nas y empresas. Si no están bien pensadas, son
redundantes o resultan desproporcionadas,
darles cumplimiento puede ser inviable o invi-
vible. Se convierte en lo que peyorativamente
llamamos “pura burocracia”.
Pero el estado también regula cuando permite
que un abogado ejerza su profesión en todo el
país bastando que tenga el registro vigente de
alguno de los colegios de abogados existentes;
cuando limita a 2 el número de operadores de
servicios de transporte terrestre interprovin-
cial autorizados para la ruta Lima – Huancayo;
cuando cambia de 93% a 99% el estándar mí-
nimo de concentración del oxígeno medicinal
que deben adquirir los centros de salud; cuan-
do establece una tasa de impuesto selectivo al
consumo de 40% para el uso de combustibles
con ciertos niveles de azufre; o cuando ja la
tasa de interés legal.
Estas medidas crean derechos, establecen
prohibiciones o restricciones, determinan re-
glas de actuación para las personas o empre-
sas, o generan incentivos para promover de-
terminados comportamientos deseados. Ellas
denen situaciones en las que seguramente
habrá beneciados y perjudicados, que impli-
carán algunos costos de cumplimiento difíci-
les de identicar y valorar, cuya supervisión
requerirá la inversión de recursos de distinto
calibre por parte de las entidades públicas. Se
trata de regulación sustantiva, cuya creación y
mantenimiento en vigencia debe ser cuidado-
samente estudiado.
Las intervenciones del estado son necesarias
para generar equilibrios dentro de la sociedad
y para contribuir al desarrollo, pero siempre
que sean razonables, acotadas a lo mínimo
para no limitar indebidamente la libertad in-
dividual, manteniéndose en todo lo posible
como supletorias a la decisión o iniciativa
privada, y en general asegurando que sean
estrictamente proporcionales a los nes que
buscan lograr.
La calidad del proceso de creación y manteni-
miento en vigencia de las regulaciones se ase-
gura cuidando que se logren sus objetivos al
menor costo posible para la sociedad. Esto se
logra evaluando sucientemente sus impactos
positivos y negativos, y escuchando también
las posiciones de todos los interesados. No solo
debe asegurarse la calidad de las regulaciones
que establecen requisitos y trámites, sino sobre
todo de aquellas que denen los aspectos sus-
tantivos.
En esa línea, los esfuerzos por reducir y racio-
nalizar las cargas administrativas se engloban
dentro del concepto de simplicación admi-
nistrativa, independientemente de los instru-
mentos que se utilicen, sean aprobaciones au-
tomáticas y silencios administrativos positivos
o negativos, reglas de no duplicación de docu-
mentos o de reportes de información, métodos
de cuanticación de los costos de cumplimien-
to, etcétera
De otro lado, los esfuerzos para asegurar que
se creen regulaciones sustantivas que cum-
plan sus objetivos de manera efectiva y e-
ciente, esto es, sin generar costos exagerados
respecto de los problemas que buscan resol-
ver o de los nes que persiguen, se engloban
bajo el nombre de evaluación o análisis de im-
pacto regulatorio —AIR o RIA por las siglas del
término en inglés—, independientemente del
tipo de metodología que se utilice para me-
dir y comparar las ventajas y desventajas de
las medidas propuestas —análisis costo-be-
necio, análisis costo-riesgo, análisis multicri-
terio, etcétera—. Esta evaluación siempre vie-
ne acompañada de mecanismos de consulta
pública sistemática para escuchar a todos los
interesados. De este modo, el AIR constituye
una forma óptima y democrática de asegurar
la calidad regulatoria.
Sin embargo, en Perú ha surgido una distinción
equívoca —a nivel legal y conceptual— entre
el análisis de calidad regulatoria asociado solo
Calidad regulatoria en Perú: de la simplicación administrativa al análisis de impacto regulatorio en cámara lenta
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