Los acuerdos interinstitucionales en la práctica peruana de derecho internacional
| Autor | Silvio Jesús Mezarina García, Pablo César Rosales Zamora |
| Páginas | 371-406 |
* Catedrático de Derecho de la Integración y Organismos Internacionales en la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos.
Código ORCID: 0000-0003-2666-1176. Correo electrónico: smezarinag@rree.gob.pe, sjmezarina@
gmail.com
** Catedrático de Derecho Internacional Público en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
Código ORCID: 0000-0003-2608-7995. Correo electrónico: prosalesz@rree.gob.pe, pablo.rosalesz@
pucp.pe
https://doi.org/10.18800/derechopucp.201901.013
Los acuerdos interinstitucionales en la
práctica peruana de derecho internacional
The Interinstitutional Agreements in the Peruvian
Practice of International Law
SILVIO JESÚS MEZARINA GARCÍA*
Universidad Nacional Mayor de San Marcos (Perú)
PABLO CÉSAR ROSALES ZAMORA**
Universidad Nacional Mayor de San Marcos (Perú)
Resumen: En la práctica peruana de derecho internacional, el universo de
acuerdos internacionales no se reduce a los tratados. En ese contexto, el
presente artículo busca examinar el instrumento internacional por antonomasia
que se celebra entre entidades públicas de al menos dos Estados y que, en el
marco de la legislación peruana, se denomina «acuerdo interinstitucional».
Primero, se estudiarán sus principales características con el fin de identificar su
naturaleza jurídica. Posteriormente, se examinarán algunos de los principales
desafíos que el uso del acuerdo interinstitucional afronta: (1) la dificultad de
catalogarlo como norma jurídica dentro del sistema de fuentes de derecho en
el Perú; (2) la posible confusión con otros instrumentos internacionales, como
los acuerdos de hermanamiento (una especie del acuerdo interinstitucional),
el memorándum de entendimiento o los convenios de colaboración; y (3) las
posibles consecuencias del incumplimiento de un acuerdo interinstitucional y
su relación con la comisión de un hecho ilícito internacional en el plano de la
responsabilidad internacional del Estado.
Palabras clave: acuerdo interinstitucional, tratado, plenos poderes, entidad
de la Administración pública, responsabilidad internacional
Abstract: In the Peruvian practice of international law, the universe of
international agreements is not reduced merely to treaties. In that context,
this article seeks to examine the international instrument par excellence that is
celebrated between public entities of at least two States. Such accord, within
the framework of Peruvian legislation, is called «interinstitutional agreement».
First, this paper will study the main characteristics of this kind of agreement
with the purpose of identifying its legal nature. Subsequently, it will examine
some of the main challenges the use of an interinstitutional agreement faces:
(1) the difficulty of classifying an interinstitutional agreement as a legal norm
within the Peruvian system of law sources; (2) the possible confusion with
other international instruments, such as twinning arrangements (a kind of
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interinstitutional agreement), memoranda of understanding or collaboration
agreements; (3) the possible consequences than an interinstitutional
agreement infers in regard to the commission of an international illicit act in
the sphere of the international responsibility of the State.
Key words: interinstitutional agreement, treaty, full powers, entity of the
Public Administration, international responsibility
CONTENIDO: I. INTRODUCCIÓN.- II. DEFINICIÓN.- II.1. ES UN CONVENIO.-
II.2. ESTÁ REGIDO POR EL DERECHO INTERNACIONAL O POR EL
ORDENAMIENTO INTERNO DE LAS PARTES.- II.3. SE CELEBRA POR ESCRITO.-
II.4. LAS PARTES SON UNA ENTIDAD O ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA NACIONAL Y UNO O VARIOS ÓRGANOS GUBERNAMENTALES
EXTRANJEROS U ORGANIZACIONES INTERNACIONALES.- II.5. LA
DENOMINACIÓN DEL INSTRUMENTO ES IRRELEVANTE.- II.6. PUEDE O
NO DERIVAR DE UN TRATADO.- II.7. EL CONTENIDO DEL INSTRUMENTO
SE CIRCUNSCRIBE A LAS ATRIBUCIONES PROPIAS DE LA ENTIDAD DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (AP) QUE LA SUSCRIBE.- II.8. BAJO NINGUNA
CIRCUNSTANCIA PODRÁ VERSAR SOBRE LAS MATERIAS ESTIPULADAS EN
EL ARTÍCULO 56 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.- III. OTROS ELEMENTOS
DEL ACUERDO INTERINSTITUCIONAL.- III.1. ESTABLECIMIENTO DE MUTUAS
OBLIGACIONES JURÍDICAS.- III.2. CLÁUSULA DE NATURALEZA JURÍDICA.-
III.3. ENTRADA EN VIGOR POR «FIRMA DEFINITIVA».- III.4. CLÁUSULA
DE SOLUCIÓN DE DIFERENCIAS.- IV. PRINCIPALES DESAFÍOS DEL
ACUERDO INTERINSTITUCIONAL.- IV.1. SISTEMÁTICA DEL ACUERDO
INTERINSTITUCIONAL EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO NACIONAL.-
IV.1.1. EL ACUERDO INTERINSTITUCIONAL NO ES UNA NORMA CON
RANGO LEGAL.- IV.1.2. EL ACUERDO INTERINSTITUCIONAL, PESE A NO SER
UNA NORMA LEGAL, ES UNA FUENTE DE DERECHO.- IV.2. LA PUBLICIDAD
DE LOS ACUERDOS INTERINSTITUCIONALES.- IV.2. FIGURAS JURÍDICAS
AFINES A LOS ACUERDOS INTERINSTITUCIONALES.- IV.3.1. CONVENIOS DE
COLABORACIÓN.- IV.3.2. CONVENIOS DE ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS
CON ORGANIZACIONES INTERNACIONALES.- IV.3.3. MEMORÁNDUM
DE ENTENDIMIENTO.- IV.3.4. ACUERDOS DE HERMANAMIENTO.-
IV.3.5. INSTRUMENTOS DERIVADOS DE TRATADOS.- IV.4. ¿ES POSIBLE
HABLAR DE ACUERDOS INTERINSTITUCIONALES Y MEMORÁNDUMS DE
ENTENDIMIENTO SUJETOS A RATIFICACIÓN?.- IV.5. LA RESPONSABILIDAD
POR EL INCUMPLIMIENTO DEL ACUERDO INTERINSTITUCIONAL.- V. A
MODO DE CONCLUSIÓN.
I. INTRODUCCIÓN
Por la llamada «jerarquía oficiosa» (Comisión de Derecho Internacional,
2006, párrafo 85) que existe entre las fuentes del derecho internacional
se podría llegar a pensar que el universo de instrumentos internacionales
se concentra, casi exclusivamente, en los tratados. Las estadísticas, prima
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INTERINSTITU-
CIONALES EN LA
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facie, parecen confirmar esa idea: a la fecha de la presente investigación,
la cifra de tratados y acuerdos internacionales registrados ante la
Secretaría de Naciones Unidas (2018, pp. 7-11) se eleva a 55 377,
aproximándose rápidamente a la cifra de 60 000, y ello sin considerar los
tratados que no han sido registrados.
La ubicación privilegiada del tratado en el universo del derecho
internacional no supone un impedimento para que los Estados busquen
y encuentren otros mecanismos capaces de cubrir sus necesidades
de cooperación en la esfera internacional. En efecto, encontramos
que la globalización involucra al Estado en su integridad, incluyendo
a sus diversos sectores y gobiernos subnacionales, fenómeno que va
generando espacios de diálogo en materias especializadas que interesan
directamente a cada uno de sus órganos. De ese modo, tales segmentos
de la administración pública reclaman para sí un grado de autonomía
externa y requieren cada vez con mayor insistencia participar en el
escenario internacional, sin pasar necesariamente por el filtro de
los órganos de representación usuales del Estado en sus relaciones
internacionales, como son el jefe de Estado, el jefe de Gobierno o el
ministro de Relaciones Exteriores1.
La sociedad internacional evoluciona constantemente e incluye, hoy en
día, a distintos actores que se suman a los Estados y las organizaciones
internacionales, generando una «comunidad internacional» que
requiere de nuevas formas de plasmar los acuerdos por ellos alcanzados
(Mezarina García, 2015, p. 159). En particular, pensemos en los
gobiernos subnacionales y las entidades de la Administración pública.
Es en tal contexto que surge una real exigencia de celebración de
instrumentos internacionales que sintonicen con los valores de celeridad
y especialización que trae consigo la globalización.
A este fenómeno de participación de las entidades públicas de un Estado
en el escenario internacional por medio de instrumentos internacionales
que no se dan de Estado a Estado sino de una entidad nacional a una
entidad extranjera se lo puede denominar como «descentralización
de la actuación en el plano internacional de los órganos del Estado»2.
1 En el caso del Perú, cabe señalar que, de acuerdo a la Ley 29357 de organización y funciones del
Ministerio de Relaciones Exteriores (artículo 5, numeral 6), el Ministerio de Relaciones Exteriores
(MRE) ejerce la función rectora respecto de otros niveles de gobierno en todo el territorio nacional
y en el ámbito internacional, en la negociación y suscripción de tratados y demás instrumentos
internacionales. Asimismo, participa en las negociaciones de aquellos de naturaleza especializada
en coordinación con los sectores competentes. Esto significa que toda entidad de la administración
pública nacional debería coordinar con el MRE el proceso que conduce a la firma de acuerdos con
sus pares extranjeros u organizaciones internacionales.
2 Esta idea fue presentada en el II Seminario de las Revistas Latinoamericanas de Derecho
Internacional (2016), en la ponencia de Pablo Rosales Zamora «Características y cláusulas básicas
de los acuerdos interinstitucionales celebrados por una entidad de la administración pública peruana
con una entidad pública extranjera (o con una organización internacional): análisis comparativo
con los tratados y memorandos de entendimiento», como parte de la Mesa «El Perú y el derecho
internacional».
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