Los actos-medidas (medidas correctivas, provisionales y de seguridad) y la potestad sancionadora de la Administración
| Autor | Juan Carlos Morón Urbina |
| Cargo | Catedrático en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú |
| Páginas | 135-157 |
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Círculo de Derecho Administrativo
1. vI sI ón P a n o R á m I c a d e l a s m e d I d a s
c o R R e c t I v a s e n l a s n o R m a s ad mI nI s tR at Iv as
s e c t o R I a l e s
Durante los últimos años ha cobrado particular desa-
rrollo una categoría de decisiones administrativas bajo
la denominación de “medidas correctivas” que, con
ocasión de alguna ilicitud permiten exigir conductas de
diversos tipos y contenidos a los administrados, dán-
dole órdenes y mandatos gravosos. Las más comunes
medidas de este tipo son: el cese de operaciones de
obras o de comercialización de productos ilegales, la
suspensión de actividades o negocios no autorizados,
la clausura de instalaciones o industrias no autoriza-
das, la de demoler una construcción no autorizada o
retirar instalaciones, accesorios o bienes muebles de
espacios públicos, comiso u orden de devolver bie-
nes de procedencia ilegal, devolver pagos recibidos
sin contraprestación (pago indebido), anular alguna
cobranza indebida, publicar aviso informativo o rectifi-
catorio al mercado, remediación de daños producidos
al ambiente por sus efectos contaminantes, cesar la
difusión de información o publicidad indebida o, en
general, cumplir con alguna obligación incumplida de
fuente legal o contractual y de interés público, cuya
tutela le es encargada a la Administración.
Debemos reparar que un tratamiento de confron-
tación pleno contra un ilícito administrativo no sólo
conlleva a la imposición de aquella consecuencia
jurídica prevista por la norma a título de sanción,
Los actos-medidas (medidas correctivas,
provisionales y de seguridad)
y la potestad sancionadora de la
Administración
Juan Carlos Morón Urbina*
En el presente trabajo, el autor desarrolla el concepto de la denominada “medida
correctiva”, instrumento que le permite a la Administración, ante la comisión de actos
ilícitos de los administrados, exigir a los mismos el cumplimiento de ciertas obligaciones,
a n de revertir la situación alterada. Para ello, toma como referencia las diversas
medidas aplicadas en los distintos sectores, así como la diferencia de dicho concepto con
las medidas provisionales y sanciones.
sino también propende a la eliminación de aquellos
efectos que la acción u omisión hubiere producido
sobre bienes o intereses públicos, en el patrimonio
del Estado o daños inferidos a terceros. La aplica-
ción de una sanción administrativa sólo atiende
al primer interés nombrado, quedando aspectos
importantes latentes en la realidad que el derecho
debe darle solución apropiada mediante medidas
complementarias.
Todas estas medidas surgen como consecuencia
de comportamientos ilícitos o inobservancias incu-
rridas por cualquier administrado y, generalmente,
concurren con las sanciones administrativas que las
autoridades imponen como principal consecuencia
por estos eventos. Pero, tienen como “ventaja” para
los fines de las autoridades sancionadoras, estar
eximidas de la limitación que supone el principio de
“non bis in ídem”, por lo que se acumulan con las
sanciones administrativas y, además, carecen de un
marco regulatorio común claro que uniformemente
regule aspectos trascendentes de su naturaleza,
tales como el tipo de norma mediante la cual debe
facultarse su imposición, si es necesario exigir un
procedimiento previo para su dación, la identifi-
cación de su contenido previsible y delimitado, los
criterios para su aplicación, entre otros.
A continuación vamos a revisar algunos ejemplos de la
regulación sectorial –no siempre acertada ni uniforme–
en los que aparecen estas medidas correctivas.
* Catedrático en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú y en los Postítulos de Derecho Público,
Contratación Estatal y Procesos Constitucionales de la Pontificia Universidad Católica del Perú, en la Universidad de Lima (Diplomado
Gestión Pública) y en la Universidad San Ignacio de Loyola (Diplomado de Formación Practica en Contratación Pública), en la
Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (a cargo de Curso de Proceso Contencioso Administrativo en la Maestría de Derecho
Procesal) y ex Catedrático de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Consultor en Gestión Pública, Contratación Estatal,
Concesiones y Socio del Estudio Echecopar.
Los actos- medidas (medidas correctivas, provisionales y de seguridad) y la potestad sancionadora de la Administración
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En el sector de telecomunicaciones, la Dirección
General de Control y Supervisión de Telecomuni-
caciones del Ministerio1 está autorizada para dictar,
sin perjuicio de las medidas cautelares y sanciones
respectivas, medidas correctivas con el objetivo de
prevenir, impedir o cesar la comisión de una infrac-
ción en la que incurran los operadores de servicios
portadores, servicios finales, servicios de difusión y
servicios de valor añadido. Tales medidas podrán ser
el mandato de cese inmediato de las operaciones
o, en general, de la conducta considerada como
posible infracción, el desmontaje de los equipos de
telecomunicaciones y la inmovilización de equipos
de telecomunicaciones.
Vale la pena resaltar que en este sector el contenido de
las medidas correctivas está previsto previamente a su
aplicación y además, le permite una doble finalidad:
preventiva o impeditiva del ilícito, esto es, actúan antes
de su comisión o cuando menos de su consumación,
como también de modo reparador, cuando ha cesado
su comisión, pero persisten sus efectos.
En materia de la actividad de radiodifusión2, la
normativa permite que, sin perjuicio de las medidas
cautelares que se podrían dictar, el personal auto-
rizado de la ya mencionada Dirección General de
Control y Supervisión de Telecomunicaciones pueda
adoptar y ejecutar medidas correctivas inmediatas
destinadas a prevenir, impedir o cesar la comisión del
hecho infractor. De esta forma, la medida correctiva
aparece como “un mecanismo inmediato destinado
a prevenir, impedir o cesar la comisión del presunto
hecho infractor”. Con alguna precisión mayor, el
Reglamento de esta Ley, contextualiza esta medida
indicando que podrá ser dictada si durante la inspec-
ción o monitoreo de los servicios de radiodifusión se
detectan irregularidades en la operación de las em-
presas. Nótese que la norma guarda silencio sobre
el posible contenido y, por ende, el tipo de gravamen
que puede sufrir el administrado con esta medida
correctiva, limitándose a plantear sus objetivos (pre-
venir, impedir o cesar la comisión del hecho ilícito),
pero en cambio sí incluye el presupuesto fáctico que
habilita dictarla (detección de irregularidades en la
operación de la empresa).
Por su parte, en los sectores forestal y fauna, la
autoridad administrativa, el Instituto Nacional de
Recursos Naturales3 tiene habilitación legal para
aplicar al infractor, además de la sanción de multa,
actos de gravamen que denomina impropiamente
“sanciones accesorias”, entre las cuales tenemos
el comiso de especímenes, productos y subpro-
ductos provenientes de la extracción de especies
declaradas en veda o de bosques declarados en
veda, o de especies protegidas, de operaciones de
extracción efectuadas en áreas no autorizadas; y,
provenientes del uso ilegal de la sierra de cadena
(motosierra), o herramientas o equipos que tengan
efectos similares. También aplican a título de “penas
accesorias”, la suspensión temporal de actividad, la
clausura, la revocatoria de la autorización, permiso
o licencia en los casos de incumplimiento de los
requisitos, obligaciones o condiciones establecidos
en ellos, la resolución del contrato o la inhabilitación
temporal o clausura.
En nuestra opinión, constituye un errado entendi-
miento generalizar estas consecuencias gravosas
como “penas accesorias”, porque no responden
al objetivo propio de las sanciones. Por un lado,
tenemos que el comiso de especímenes, productos
y subproductos provenientes de la extracción de
especies declaradas en veda o de bosques decla-
rados en veda, o de especies protegidas, tienen por
objetivo reestablecer la legalidad afectada por el
infractor revirtiendo los efectos de su acción y repo-
niendo las cosas al estado anterior, en cuyo caso nos
encontramos frente a las medidas correctivas que
hemos venido identificando. En el mismo sentido,
la suspensión temporal de actividad, la clausura, la
revocatoria de la autorización, permiso o licencia
en los casos de incumplimiento de los requisitos,
obligaciones o condiciones establecidos en ellos,
no son penas, sino la consecuencia natural del
incumplimiento de requisitos para realizar alguna
actividad sujeta a autorizaciones operativas.
Muy próximo a este tema, el sector de sanidad agra-
ria tiene en el Servicio Nacional de Sanidad Agraria
su autoridad administrativa central a cargo de las
labores de fiscalización y supervisión sanitaria de
plantas, productos vegetales, animales, productos
de origen animal, insumos agrarios, nacionales o
importados, y otros productos regulados. En este
contexto, la normativa4 expresamente le faculta
para adoptar como medidas complementarias a la
sanción, las siguientes: la denegación, suspensión o
cancelación de los registros, permisos, certificados o
autorizaciones correspondientes, el comiso, destruc-
ción o disposición final de los productos objetos de
la infracción, la clausura de establecimientos, y la
publicación de las sanciones impuestas en el Diario
Oficial “El Peruano” u otro medio de comunicación
escrita de circulación nacional o regional.
1 Texto Único Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones aprobado por Decreto Supremo Nº 013-93-TCC y el Texto Único
Ordenado del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones aprobado por Decreto Supremo Nº 020-2007-MTC
2 Ley de Radio y Televisión Ley Nº 28278 y su reglamento aprobado mediante Decreto Supremo N° 005-2005-MTC (artículo
156°)
3 Ley Nº 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N°. 014-2001-AG, artículo 368°
y ss. (Estas normas mantienen vigencia al haber sido restituidas por las Leyes N° 26376 y 29382 que derogaron formalmente el
Decreto Legislativo 1090.
4 Decreto Legislativo Nº 1059, Ley General de Sanidad Agraria, artículo 19°.
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