Los actos de la administración
| Autor | Juan Carlos Cassagne |
| Páginas | 585-622 |
Sección 1ª
eL AcTO ADMiniSTRATiVO
1. LOS DIFERENTES ACTOS QUE EMANAN DE LA ADMINISTRACIÓN Y
LAS FUNCIONES DEL ESTADO
La actuación de la Administración se realiza a través de actos o hechos que tra-
ducen la realización de actividades de diversa índole en punto a su sustancia
material.
Porsu propianalidad ynaturaleza, laAdministración Públicadesarrolla
una actividad material y objetivamente administrativa, de alcance individual y
concreta, tendiente a satisfacer, en forma inmediata, las necesidades de bien común
o de interés público, cuya concreción resulta indispensable en toda comunidad
jurídicamente organizada. Tal es su actividad predominante.
Pero junto a la anterior (y quizá, hoy día, con el mismo grado de extensión)
la Administración Pública desempeña una función que, aun cuando no le ha sido
adjudicada en forma exclusiva, coadyuva y hace posible la realización de la función
administrativa. Se trata de aquella porción de actividad materialmente legislativa
que realiza la Administración Pública mediante el ejercicio de la potestad regla-
mentaria que le atribuye la Constitución.
Dentro del conjunto de funciones públicas, aunque de manera limitada y
restringida, la ley puede adjudicar a la Administración el ejercicio de la función
jurisdiccional,resolviendocontroversiasoconictospormediodeactosque,en
ciertas circunstancias y bajo determinadas condiciones, se asemejan, por su régi-
men jurídico y efectos, a los típicos actos que expresan el ejercicio de la función
de juzgar, cuya competencia constitucional ha sido adjudicada al órgano judicial
(arts. 109, 116 y 117, CN). Esta característica de nuestra rea li dad constitucional se
ha consolidado tras la reforma de 1994, con la aparición de los entes reguladores
a los que los respectivos marcos legales les han atribuido una limitada potestad
jurisdiccional, lo que resulta constitucionalmente válido en la medida en que se
respetenlos principiosdel controljudicialsucienteydeljueznatural(locual
veda el juzgamiento de causas regidas por el Derecho Privado).
JUAN CARLOS CASSAGNE
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Lo que cuenta es que administrar, legislar y juzgar son tres modos de actua-
ción en el campo del Derecho Público, que expresan el poder estatal a través de
diferentes tipos de actos sometidos a regímenes jurídicos diversos.
Vinculado a nuevas concepciones y, sobre todo, rea li dades que planteó la
problemática de la actuación estatal, no puede desconocerse el fenómeno de la
asunción por el Estado de actividades reservadas a la iniciativa particular, y que
éste asumió como propias (tanto en la prosecución de un estatismo contrario a
las libertades que predica la llamada Economía Social de Mercado, como en el
intervencionismo subsidiario basado en la aplicación del principio de la suplencia)
bajo formas institucionales privadas y con regímenes jurídicos típicos del Derecho
Civil o Mercantil.
En su momento, lo novedoso de esta clase de actuación y el régimen jurídico
atípico del control que, como extensión del concepto de tutela, se ejercía sobre
los actos de estas entidades la Administración Pública, condujo a un sector de la
doctrina a sostener una concepción unitaria para todos los actos de la Adminis-
tración, cuyo criterio central al no atender a la sustancia ni al régimen jurídico de
cada especie, resultaba en el fondo de carácter orgánico o subjetivo.
La importancia de esta actividad que desarrolló el Estado fue tal que, en la
doctrina española, se propugnó el reconocimiento de una nueva categoría que se
añadiría a la dinámica clásica (policía, fomento y servicio público) bajo el nombre
de gestión económica1.
¿Importaba ello que la actividad de esas entidades estatales se ubicaba en
alguna de las tres clásicas funciones del Estado?2.
Pensamos la actuación de entidades de propiedad del Estado o poseídas por
él3 bajo formas jurídicas privadas, no obstante las derogaciones o excepciones
al régimen ordinario que puedan estatuirse por normas públicas o privadas, no
conduce necesariamente a que la actuación de estas entidades privadas se rija, en
lo atinente al régimen de los actos que ellas celebran, por el Derecho Administra-
tivo, sin perjuicio de su aplicación extensiva por imperio de la ley o del respectivo
régimen jurídico.
Obsérvese que ni siquiera se estaría en el ámbito de la teoría de los llamados
actos mixtos o de objeto privado emanados de entidades públicas estatales, donde
el régimen jurídico se presenta entremezclado, sino frente a actividades reguladas,
en principio, por el Derecho Privado.
En cambio, el sistema que regula los actos vinculados al ejercicio de las tres
funciones estatales traduce la actuación del Estado en el campo del Derecho Pú-
1 VILLAR PALASI, José L., “La actividad industrial del Estado en el Derecho Administrativo”,
Revista de Administración Pública, nro. 3, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1950, p. 63.
2 REIRIZ, María G., en el comentario que nos hiciera al t. I de esta obra, RADA, nro. 13, Buenos
Aires, 1976, p. 97.
3 Expresión que pertenece a GARRIDO FALLA, Fernando, “Las empresas públicas”, en AA.VV.,
La Administración Pública y el Derecho contemporáneo, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1961,
p. 140.
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blico, con un régimen administrativo, derivado de la propia naturaleza y objeto
delaactividad,enlaquelanalidaddebiencomúnointeréspúblicosepersigue
en forma directa o inmediata.
Acontece así que el Estado puede llevar a cabo, en virtud del principio de sub-
sidiariedad —con carácter excepcional—, actividades industriales o comerciales,
en las que la satisfacción del interés o bien común se logra de un modo mediato
e indirecto. Es por tal causa que la mayoría de estas relaciones se apoyan, en lo
esencial, en un fundamento de justicia conmutativa, en cuanto tienden a estable-
cer víncu los de igualdad o proporción conforme al valor de las cosas objeto del
intercambioqueseopera entrelasprestaciones,apesardelnmediatodebien
común que esa actividad estatal persigue.
Endenitiva,el Estado,alemitir diferentesespeciesde actospuedeactuar
indistintamente bajo formas públicas o privadas. Si opta por lo primero, que es el
cauce propio y natural, sus actos serán, en principio, de Derecho Público, aunque
puede también celebrar actos de objeto privado o de régimen jurídico mixto, en
la medida en que lo admita el ordenamiento.
Si, en cambio, asume la condición de una persona jurídica privada, sus actos,
en principio, se hallarán sometidos al Derecho Civil o Mercantil, encuadrándose
en el régimen ordinario del llamado derecho común, salvo las derogaciones que,
a texto expreso, introduzcan normas públicas o privadas o las que deriven del
régimen administrativo aplicable a las relaciones jurídicas. Tanto en este último
supuesto, como en el de los llamados actos mixtos o de objeto privado, el Estado
no desempeña la función administrativa (en el campo del Derecho Público) sino
que desenvuelve una actividad regulada por el Derecho Privado4.
2. LA DISTINTA CONDICIÓN JURÍDICA DE LOS ACTOS
En el ámbito del Poder Ejecutivo la función administrativa regula una serie
de actuaciones diversas que se singularizan en actos internos e interorgánicos,
actos intersubjetivos o interadministrativos, y fundamentalmente, en el género
actoadministrativo,cuyasespeciesmássignicativassonelactoadministrativo
unilateral y el contrato administrativo. Puede advertirse así que, conforme al cri-
terio objetivo, las categorías jurídicas aludidas no se agotan en el Poder Ejecutivo
(criterio orgánico o subjetivo) sino que aparecen también en la función material-
mente administrativa que desarrollan los restantes poderes u órganos del Estado
(criterio objetivo o material)5.
4 BREWER CARÍAS, Allan R., “La distinción entre las personas públicas y las personas privadas
yelsentidodelaproblemáticaactualdelaclasicacióndelossujetos dederecho”,RADA,nro.
17, p. 15.
5 C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª, 2/6/1992, “González, Claudio Luis v. Estado nacional - Honorable
Senado de la Nación s/juicio de conocimiento”. En el mismo, la Cámara sostuvo la aplicabilidad
del régimen de la ley 19.549 a actos administrativos de alcance particular emanados del presidente
del Senado.
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