La actividad interventora y su incidencia sobre los Derechos Privados

AutorJuan Carlos Cassagne
Cargo del AutorDoctor en Derecho y Ciencias Sociales. Director del Instituto de Derecho Administrativo de la Academia Nacional del Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires
Páginas431-469
La actividad interventora y su incidencia sobre los derechos privados 431
1. INTRODUCCIÓN
La metodología tradicional encaraba el capítulo de la dinámica del obrar
estatal que aborda las limitaciones a los derechos privados dentro de la
categoría denominada “poder de policía”1, cuya noción y sentido actual va-
mos a tratar seguidamente, luego de una incursión previa sobre una serie de
cuestiones que nos introducirán en la problemática central de la teoría de los
actos de gravamen (como modernamente ha sido calif‌i cada dicha institución
jurídica).
No se puede desconocer que la idea de un poder de policía rememora
una f‌i gura preconstitucional que mantuvo vigencia en otras épocas históricas
(el llamado Estado gendarme)2 ni tampoco puede dejar de advertirse que, a
partir de la instauración del Estado de Derecho, que provocó la limitación y
el consiguiente condicionamiento del poder estatal, se operó una profunda
evolución del concepto originario, que culminó despojado de aquel carácter
preconstitucional y en cierto modo omnímodo.
Aun con el margen de penumbra que provoca el empleo de dicha no-
ción, no creemos que —como se ha dicho— fuera de los textos legales (don-
de se requiere una mayor precisión) ella no pueda seguir utilizándose en la
ciencia jurídica para referirse al tema de la limitación de los derechos priva-
dos, utilización que se justif‌i ca también por el empleo que de la expresión
police power hace el derecho norteamericano, cuyas analogías con el nuestro
son conocidas, específ‌i camente en determinadas instituciones del Derecho
Constitucional3.
1 MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, 6ª ed. act., t. IV, Abeledo-Perrot,
Buenos Aires, 1997, nro. 1514, p. 528; FIORINI, Bartolomé A., Derecho Administrativo,
2ª ed. act., t. II, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1976, p. 17.
2 La crítica de la noción ha sido efectuada, en el ámbito de la doctrina nacional, por
GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, 1ª ed., t. II, Macchi, Buenos Aires,
1975, cap. XII, pp. 3 y ss.
3 LINARES, Juan F., Derecho Administrativo, Astrea, Buenos Aires, 1986, p. 424 apunta que
“todo hombre de derecho sabe que cuando se habla del ‘Poder de Policía’ se menciona
la parte de las atribuciones del Estado que limitan la libertad individual según ciertas
valoraciones pragmáticas y valoraciones jurídicas de justicia como orden, seguridad,
paz y poder”.
CAPÍTULO II
LA ACTIVIDAD INTERVENTORA Y SU INCIDENCIA
SOBRE LOS DERECHOS PRIVADOS
Juan Carlos Cassagne
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En rea li dad, el problema jurídico que aquí se suscita puede superarse
en la medida en que se advierta que, aparte del análisis de las materias en que
se manif‌i esta y justif‌i ca la intervención estatal, ésta se circunscribe al estudio
de las diferentes técnicas de limitación de los derechos privados por razones
de interés público pues, como es sabido, actualmente, no existe una delimita-
ción estricta de aquellas materias que antaño restringían la intervención es-
tatal a reducidos ámbitos (seguridad, salubridad y moralidad). De ese modo,
un concepto que operaba como válvula de cierre del poder estatal aparece
superado por la propia rea li dad que ref‌l eja la extensión de la potestad del Es-
tado para establecer limitaciones a los derechos privados bajo nuevos títulos
de intervención, aunque siempre con la f‌i nalidad de satisfacer una f‌i nalidad
inherente al bien común.
Estas ideas no pretenden ignorar que la base de nuestro sistema consti-
tucional en esta materia se asienta en el reconocimiento y subsistencia previa
de los derechos de libertad, propiedad e igualdad que prescribe la Constitu-
ción a favor de todos los habitantes (arts. 14, 16 y 17, CN) y que las limita-
ciones a estos derechos no pueden superar el umbral de razonabilidad cons-
titucionalmente pref‌i jado (art. 28, CN) ni tampoco pueden incursionar en la
esfera reservada a las acciones privadas de los hombres (art. 19, CN).
Es cierto que el exagerado y hasta en ocasiones abusivo intervencionis-
mo sobre la actuación privada ha provocado no poco descrédito en la acción
interventora del Estado, sobre todo cuando ella traba o suprime las iniciativas
de los particulares y aquél asume y monopoliza actividades que éstos pueden
llevar a cabo, transgrediendo notoriamente el principio de subsidiariedad.
Ha de señalarse, empero, que una defectuosa o injustif‌i cada interven-
ción, muchas veces contraria al sistema que informa nuestra Constitución, no
disminuye la necesidad de abordar el examen de las técnicas de limitación
(en sentido amplio) de los derechos privados por causa de interés público,
sistematizadas por el Derecho Administrativo de este siglo, cuya subsistencia
(con los límites y garantías del caso) resulta fundamental, en determinadas
ocasiones, para asegurar la plena compatibilidad entre el ejercicio de los de-
rechos personales o individuales y el bien común, tal como lo demuestra la
experiencia de lo acontecido en el derecho comparado.
Comenzaremos por abordar lo atinente a las limitaciones, en general,
que conciernen al ejercicio de los derechos individuales para completar más
adelante su temática con el estudio de otras formas de intervención tales como
las delimitaciones al contenido de los derechos; la expropiación y otras f‌i gu-
ras de sacrif‌i cio forzoso de derechos patrimoniales; las prestaciones forzosas;
la imposición de deberes; las sanciones; y también las técnicas de ampliación
o creación ex novo de derechos privados por el Derecho Administrativo que
no conf‌i guran prestaciones de servicios públicos.
La actividad interventora y su incidencia sobre los derechos privados 433
El estudio de todas estas situaciones excede el ámbito de la teoría ge-
neral del acto administrativo, cuya formulación incluye, de un modo gené-
rico, cualquier tipo de actos de esa categoría para penetrar en el plano del
contenido especial de estos actos que adquieren existencia jurídica singular y
separable en el momento en que se opera la incidencia de la Administración
sobre los derechos de los administrados4.
2. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE POLICÍA5
Como es sabido, el término “policía”, proveniente de la voz latina po-
litia, reconoce su origen en el concepto griego de la politeia. Circunscripto en
sus comienzos a la constitución de la ciudad, se extendió más tarde a toda la
actividad estatal, con la que llegó a identif‌i carse6.
Durante la Edad Media, la institución de la policía se hallaba referida
al buen orden que debía imponer la autoridad pública temporal sobre la so-
ciedad civil con exclusión del orden moral y religioso, cuya tutela se atribuía
a la Iglesia.
Contrariamente a lo que algunos erróneamente suponen, la policía
no era, entonces, un concepto absoluto e ilimitado. Antes bien, las medi-
das limitativas de los derechos particulares no debían contrariar (al me-
nos en el terreno de los principios) las reglas de la justicia general o legal
que sólo justif‌i caban esa intervención por razones inherentes al bien de la
comunidad. De otro modo, no podría concebirse el desarrollo alcanzado
entonces por algunos cuerpos intermedios de la sociedad civil, la ausencia
de controles públicos sobre estas actividades y la escasa burocracia exis-
tente en las ciudades.
A partir de la Edad Moderna, con el auge de las ideas del nominalismo
y de las f‌i losofías que continuaron esa corriente se produjo una sustancial
mutación en los f‌i nes de los gobiernos sustituyéndose el bien común por la
razón de Estado ejercida por un poder que se concebía soberano, absoluto e
ilimitado. De allí en más, se operó el consecuente abandono de aquellas li-
mitaciones establecidas al ejercicio del poder público por el derecho natural,
comenzándose a imponer a los súbditos conductas sin base objetiva o legal,
que tenían por sólo fundamento la voluntad del príncipe o funcionario. Es en
4 Conf. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo - FERNÁNDEZ, Tomás R., Curso de Derecho Adminis-
trativo, 2ª ed., t. II, Civitas, Madrid, 1981, p. 94.
5 Véase, asimismo, LEGARRE, Santiago, Poder de policía y moralidad pública. Fundamentos y
aplicaciones, Ábaco, Buenos Aires, 2004, caps. I a IV.
6 VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamín, Derecho Administrativo, t. V, TEA, Buenos Aires, 1954, p.
14, sentido etimológico que, como anotaba Bielsa, carecía de utilidad para desentrañar
el que existía hace unos años, conf. BIELSA, Rafael, Régimen jurídico de la policía, La Ley,
Buenos Aires, 1957, p. 10.

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