El acceso a la información ambiental en España: luces y sombras

AutorLucía Casado Casado
CargoDoctora en Derecho por la Universitat Autònoma de Barcelona
Páginas241-278

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I Introducción

El acceso a la información ambiental tiene una importancia fundamental para la protección del medio ambiente. Sin embargo, «no constituye un fin en sí mismo, sino más bien un instrumento orientado a la consecución de una multiplicidad de objetivos inmediatos (transparencia, control, participación, etcétera). Y por encima de todo eso, más aun, orientado a la consecución del objetivo último y principal: la protección del medio ambiente»1. En efecto, la información ambiental desempeña un papel relevante en la concienciación y educación de la sociedad. Por una parte, es esencial para una participación más activa y consciente de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones públicas que inciden sobre el medio ambiente. Solo si los ciudadanos están bien informados, podrán intervenir con conocimiento de causa en los procesos de toma de decisiones de carácter ambiental y participar de forma efectiva. Además,

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constituye una de las premisas para el ejercicio de las acciones de tutela judicial del medio ambiente. La información ambiental también contribuye a mejorar la transparencia de la actuación de los poderes públicos y a reforzar las decisiones adoptadas; y su previo conocimiento es indispensable para una correcta definición de los objetivos de protección ambiental y de los mecanismos de tutela. Por otra parte, la información ambiental actúa como mecanismo de control sobre la actividad de los poderes públicos, ya que sus actuaciones son accesibles al conocimiento de los ciudadanos2.

El acceso a la información en materia de medio ambiente es indispensable para que los ciudadanos puedan disfrutar del derecho a un medio ambiente adecuado, reconocido en el artículo 45 de la Constitución Española. Es más, constituye un presupuesto inexcusable para el ejercicio del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado y es uno de los medios fundamentales para facilitar la participación3. El acceso a la información ambiental constituye, por tanto, un instrumento indispensable para hacer efectivos los otros dos pilares del Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente — más conocido como Convenio de Aarhus—, de 25 de junio de 19984 (participación pública y acceso a la justicia). La participación ciudadana en materia ambiental tiene como presupuesto necesario y fundamental la información ambiental. Si el ciudadano no dispone de información, difícilmente podrá intervenir de forma efectiva en los asuntos públicos que afectan a este bien jurídico colectivo5. Además, el derecho de acceso a documentos que están en posesión de las administraciones públicas se considera un medio privilegiado para lograr la transparencia en la actuación administrativa.

Dada la importancia del derecho de acceso a la información en la protección ambiental, la normativa vigente en España, además de imponer a las autoridades públicas obligaciones de difusión de la información ambiental, garantiza el acceso de todos a la información

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que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos en su nombre, impulsando de este modo una mayor transparencia. Actualmente, la regulación del derecho de acceso a la información ambiental en España se recoge en la ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente6, y que sustituye a la anterior ley 38/1995, de 12 de diciembre, reguladora del derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente7.

El objeto de este trabajo es precisamente analizar la regulación del derecho de acceso a la información ambiental en España, con el fin de destacar sus principales virtualidades y también sus carencias y los principales problemas a que se enfrenta su aplicación. Con este fin, tras realizar un breve apunte de la normativa reguladora del acceso a la información ambiental y de la evolución normativa en esta materia, se analizan la vertiente activa del acceso a la información ambiental (la obligación de recogida y difusión de información ambiental por parte de las autoridades públicas); y la vertiente pasiva (el derecho de acceso a la información ambiental previa solicitud). Por último, a la vista de la experiencia adquirida en los más de diecisiete años de aplicación de la legislación específica de acceso a la información ambiental de que dispone España, se realizan algunas reflexiones finales, con el fin de poner de manifiesto las principales luces y sombras que presenta esta normativa y su aplicación práctica y apuntar algunos de los retos de futuro.

II La normativa reguladora del acceso a la información ambiental en España

El derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente goza, en la normativa española, de una normativa específica que configura este derecho en términos más amplios que el derecho de acceso a archivos y registros administrativos recogido con carácter general en la ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común8. Esta regulación se recoge actualmente en la ley 27/2006, de 18 de julio, que incorpora al ordenamiento jurídico español las directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2003/4/CE, de 28 de enero de 2003, sobre el acceso del público a la información ambiental, y 2003/35/CE, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en determinados planes y programas

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relacionados con el medio ambiente9; y define un marco jurídico que responde a los compromisos asumidos por España con la ratificación del Convenio de Aarhus.

II 1. La evolución normativa en materia de acceso a la información ambiental: de la ley 38/1995, de 12 de diciembre, sobre acceso a la información en materia de medio ambiente a la ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente

La ley 38/1995 fue la primera ley aprobada en España en materia de acceso a la información ambiental. A través de ella se incorporó, aunque tardíamente, la directiva 90/313/CEE. Dicha transposición no estuvo exenta de polémica. En primer lugar, cabe señalar que España en un primer momento consideraba que no era necesario para cumplir con el derecho de la Unión Europea aprobar una ley específica en esta materia y argumentaba que eran suficientes, a estos efectos, las previsiones recogidas en la ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre el derecho de acceso a archivos y registros administrativos. Sin embargo, ni la Comunidad Europea ni la propia doctrina administrativista española lo entendieron así y el Estado español se vio forzado a aprobar la ley 38/1995 para cubrir las exigencias europeas. En segundo lugar, la transposición de la directiva 90/313/CEE al ordenamiento español no se realizó de forma correcta, lo que provocó la necesidad de modificar en algunos puntos la ley 38/1995. Estas modificaciones se acometieron a través del artículo 81 de la ley 55/1999, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social10, que modificó diversos preceptos de la ley 38/1995 con el fin de adecuarla a las exigencias derivadas de la directiva europea (entre otros aspectos, en relación con el sujeto activo del derecho de acceso a la información ambiental o el régimen del silencio administrativo).

La aprobación en el seno de la Unión Europea de una nueva directiva (la directiva 2003/4/CE) y la necesidad de que los Estados miembros adecuasen sus ordenamientos jurídicos a la misma obligaron al Estado español a aprobar, en el año 2006, una nueva ley en este ámbito. Se trata de la ley 27/2006, que amplía considerablemente la configuración del derecho de acceso a la información ambiental,

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incorporando al ordenamiento jurídico español la directiva 2003/4/CE y respondiendo a los compromisos asumidos por España con la ratificación del Convenio de Aarhus. Es una ley estatal que en la mayor parte de sus preceptos tiene el carácter de legislación...

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