Análisis sobre la constitucionalidad de las modificaciones a la Ley de creación de la Agencia peruana de cooperación internacional
| Autor | Carlo Magno Salcedo Cuadros |
| Cargo | Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Candidato al Magíster el Ciencia Política por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesor de la Escuela de Ciencia Política de la UNMSM. |
| Páginas | 661-686 |
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Como lo señalamos en otra oportunidad, la aprobación de la Ley N.º 28925, a través de la cual el Congreso de la República modificó la Ley de Creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional, Ley N.º 27692, fue sumamente polémica1.
En efecto, antes de su aprobación, el proyecto de ley generó una aguda polarización entre sus partidarios, quienes consideraban que era necesario que el Estado supervise las actividades de las ONG en la medida en que desempeñan roles de interés público y social, y sus detractores, que “denunciaron” que el referido proyecto tenía por objeto permitir la interferencia, intervención y control de las actividades de las ONG por parte del Estado, afectando su autonomía privada y violando derechos constitucionales como la libertad de asociación y la de contratación.
En ese sentido, por ejemplo, la influyente ONG internacional Hu-man Rights Watch, manifestó que el proyecto de ley proponía estable-Page 662cer nuevas restricciones que obligarían a las ONG locales a someterse a un nivel de interferencia y control estatal propios de los regímenes totalitarios, ya que permitiría que el gobierno interfiera en las actividades de las ONG, al otorgarle a la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) el poder de “supervisar” a las ONG, incluyendo las de derechos humanos, en función de la política nacional de desarrollo y el interés público. Según Human Rights Watch, el hecho que un organismo gubernamental tenga control supervisor sobre las actividades de las ONG constituye una violación de los derechos fundamentales, del derecho internacional y de los principios básicos de una democracia.
Fue tal la relevancia de la polémica sobre el proyecto de ley, que la Defensoría del Pueblo, mediante comunicado del 6 de noviembre de 2006, manifestó su preocupación por el eventual establecimiento de restricciones al funcionamiento de las ONG e invocó que su aprobación esté precedida de una mayor deliberación pública sobre su pertinencia; aunque dejó en claro que valoraba la intención de dotar de mayor transparencia a los actos de todos los componentes de la sociedad.
Poco después, el Congreso de la República aprobó la controvertida Ley N.º 28925, siendo promulgada el 7 de diciembre de 2006. Sin embargo, a nuestro entender, la ley finalmente aprobada tiene marcadas diferencias respecto al proyecto de ley original.
Realizado un primer análisis de la norma en cuestión, consideramos que, desde sus inicios, la Ley de Creación de la APCI ya establecía la potestad supervisora, controladora y fiscalizadora de este órgano estatal respecto a la cooperación internacional no reembolsable canalizada a través de las ONG; aunque no establecía mecanismos idóneos para ejercer dicha supervisión. En tal sentido, uno de los objetivos de la Ley N.º 28925 fue hacer efectiva la referida potestad supervisora, a través de la creación de nuevos registros y del establecimiento de infracciones y sanciones2.
Asimismo, concluimos que el establecimiento de competencias supervisoras o fiscalizadoras a la APCI respecto a las ONG, no afecta el derecho fundamental de asociación reconocido por el inciso 13 del artículo 2 de la Constitución, dado que no restringe ninguna de las tres dimensiones del derecho de asociación consideradas por el Tribunal Constitucional (en adelante TC) en reiterada jurisprudencia: el derecho de asociarse, el derecho de no asociarse y la facultad de auto organización3.
También consideramos que el proyecto de ley original, que hacía extensivos a todas las ONG los mecanismos de supervisión y control que se pretendían implementar, así como la potestad del Estado de “priorizar” la cooperación internacional, de haberse aprobado en sus términos originales hubiera afectado el derecho constitucional a la libre contratación; sin embargo, a nuestro juicio, el texto finalmente aprobado por la Ley N.º 28925, que circunscribe la potestad supervisora del Estado a la cooperación internacional que se haya sido obtenida gracias a la intervención del Estado o cuando las actividades realizadas por las ONG sean apoyadas de alguna manera por el Estado, no afecta el derecho a la libre contratación, ya que, en estos casos, el Estado interviene como contraparte o socio en la formulación del proyecto, o ejecuta a través de las ONG proyectos del propio Estado financiados por la cooperación internacional, o contribuye a la ejecución del proyecto mediante exoneraciones, beneficios tributarios o permitiendo el uso de recursos estata-les, o es parte integrante del ente cooperante. En tal sentido, concluimos que es legítimo que el Estado realice actos de fiscalización sobre la ejecución de los proyectos de cooperación internacional no reembolsable, siempre y cuando haya participado como socio, aval o contraparte para que laPage 663ONG haya podido obtener el financiamiento; asimismo, debería poder fiscalizar la ejecución de los proyectos gubernamentales encargados por el mismo Estado a las ONG o cuando haya contribuido a la ejecución del proyecto4.
Respecto al Registro de Proyectos creado por la Ley N.º 28925, consideramos en dicha oportunidad como un asunto de interés público que el Estado se encuentre informado de labor que realizan las ONG, lo que, no obstante, no autoriza al Estado a interferir en sus actividades. En tal sentido, manifestamos que el objetivo del Registro de Proyectos no debe ser otro que proveer al Estado de información necesaria para que pueda realizar una mejor planificación de sus políticas públicas o sociales5.
Finalmente, señalamos en esa ocasión que el debate público realizado sobre el tema, contribuyó a que la ley finalmente aprobada supere varias de las observaciones que se le habían formulado; de modo que la Ley N.º 28925, a nuestro juicio, no contenía aspectos que afecten derechos constitucionales6.
Como es de amplio conocimiento público, un conjunto de ciudadanos vinculados a las ONG y diversos congresistas cuestionaron la constitucionalidad de la Ley N.º 28925, accionando el proceso respectivo ante el TC. Como también es de conocimiento público, el TC declaró fundada en parte la demanda, declarando la inconstitucionalidad de algunos aspectos muy puntuales de la ley cuestionada.
Aunque con dicho resultado los promotores de la acción de inconstitucionalidad contra la Ley N.º 28925 se dieron por satisfechos, luego de un análisis detenido de la sentencia, consideramos que, en lo fundamental, el máximo intérprete de la Constitución ha confirmado la constitucionali-dad de la referida ley. Es objeto de estos apuntes demostrar esta afirmación.
En realidad se trata de dos demandas, las cuales fueron acumuladas y resueltas a través de la misma sentencia materia de este análisis, toda vez que ambas pretendían la declaración de inconstitucionalidad de las mismas normas legales, sustentándose en similares argumentos. La primera de estas demandas fue interpuesta por el ciudadano Luis Miguel Sirumbal Ramos7 y más de 5000 ciudadanos (Exp. N.º 0009-2007-PI/TC). La otra demanda fue interpuesta por 30 Congresistas de la República (Exp. N.º 0010-2007-PI/TC).
A través de las mencionadas demandas se cuestionó la constitucionalidad del artículos 1, 2, 3, 6 y 9 de la Ley N.º 28925, Ley que modifica la Ley de Creación de la APCI, N.º 27692, así como de los artículos 2 y 5 de la Ley N.º 28875, Ley que Crea el Sistema Nacional Descentralizado de Cooperación Internacional No Reembolsable (SIND-CINR); debido a que estas normas, a juicio de los demandantes, vulnerarían los siguientes principios o derechos constitucionales, por las consideraciones que seguidamente reseñaremos:
– El derecho o principio de igualdad ante la ley.
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– El derecho a la vida privada. – El derecho a la autodeterminación informativa. – El derecho al secreto e inviolabilidad de las comunicaciones y documentos privados. – El derecho a la libertad de contratación.
– El derecho de propiedad.
– El derecho a la libertad de asociación. – El derecho a participar en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. – El derecho al trabajo.
– El derecho al libre acceso a la función pública. – El principio de tipicidad de las sanciones administrativas.
Según los demandantes, anteriormente sólo era exigible que las organizaciones extranjeras de cooperación internacional se inscriban en el Registro Nacional de Entidades e Instituciones Extranjeras de Cooperación Técnica Internacional (Registro de ENIEX), si sus actividades en nuestro país comprendían la canalización o gestión de recursos de la Cooperación Técnica Internacional a través de instancias estatales peruanas, mientras que en los demás casos dicha inscripción era facultativa. Es decir, lo que cuestionan los demandantes es que, con la entrada en vigencia de las normas impugnadas, se exija que tales entidades se inscriban en dicho Registro, no sólo cuando la cooperación técnica se gestione con la participación de organismos del Estado, sino también cuando únicamente hagan uso de algún privilegio tributario, exoneración, o utilicen de alguna forma recursos estatales.
Siguiendo con la mencionada línea argumentativa, los demandantes señalan que la participación del Estado a través de los beneficios...
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