La recepción del Estado social en la Constitución peruana
| Autor | Carlos Blancas Bustamante |
| Páginas | 115-132 |
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capítulo 4
La recePción deL estado sociaL en La constitución Peruana
1. el efecto «reflejo» del estado social en el constitucionalismo peruano
a) La constitución de 1920
La Constitución de 1920 representa la recepción, muy limitada y tímida, de las ideas e instituciones del Estado social. Ello se expresa en el hecho de que incluyó, por primera vez en un texto constitucional, un Título, el IV, denominado «Garantías Sociales» que reconoció algunos derechos laborales, estableció ciertos criterios para la legislación del trabajo y enunció diversas normas de contenido social.
Así, impuso al Estado la obligación de legislar sobre la organización y la seguridad del trabajo industrial y sobre las garantías en él de la vida, la salud y la higiene. En el mismo artículo, que era el 47º, estableció que la ley fijaría las condiciones del trabajo, los salarios mínimos y la indemnización obligatoria de los accidentes de trabajo. En el artículo 48º dispuso el arbitraje obligatorio para los conflictos entre el capital y el trabajo y el artículo 49º remitió a la ley la función de organizar tribunales de conciliación y arbitraje que debían resolver dichos conflictos, así como establecer los requisitos y condiciones para dar efecto obligatorio a sus fallos.
Se refirió, finalmente, en su artículo 56º, a la obligación del Estado de fomentar instituciones de previsión y solidaridad social, así como otras instituciones, entre ellas cooperativas de producción y consumo «que tengan por objeto mejorar las condiciones de las clases populares».
Las normas atinentes al trabajo no son las únicas que integran el elenco de las «garantías sociales» de la Constitución de 1920. Existieron otras de indudable sentido social, como las que establecieron que la ley, por razones de interés nacional, podía imponer establecer restricciones y prohibiciones especiales para la adquisición y transferencia de determinadas clases de propiedad (art. 40); que la propiedad minera
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perteneció al Estado, quien solo podía conceder su posesión o usufructo (art. 41); o que el Estado, por ley, podía tomar a su cargo o nacionalizar transportes terrestres, marítimos, aéreos u otros servicios públicos de propiedad particular, previa indemnización (art. 44), norma de indudable contenido progresista si se la compara, por ejemplo, con el texto de la actual constitución. También reconoció la libertad de comercio e industria pero sometida a los requisitos y garantías que prescribieran las leyes, las cuales «podrán establecer o autorizar al Gobierno para que fije limitaciones y reservas en el ejercicio de las industrias cuando así lo imponga la seguridad o necesidad pública […]» (art. 45). Finalmente, estableció la enseñanza primaria obligatoria gratuita y la obligación del Estado de promover la enseñanza secundaria, superior, las ciencias, las artes y las letras (art. 53), así como la de establecer y fomentar servicios sanitarios y de asistencia pública, institutos, hospitales y asilos y proteger y auxiliar a la infancia y a las clases necesitadas (art. 55). Una norma específica contenida en el artículo 58 dispuso que el Estado protegiera a la raza indígena y dictara leyes especiales para su desarrollo y cultura, así como que la Nación reconociera la existencia legal de las comunidades indígenas y que la ley declararía sus derechos
No hay duda de que, a pesar del limitado enunciado de derechos de orden laboral y otros de naturaleza social, esta constitución refleja la influencia de los recientes acontecimientos ocurridos en esa época, tal como la Constitución de Querétaro de 1917, la de Weimar de 1919, la conquista de la jornada de ocho horas en 1919 y el movimiento de la reforma universitaria que estalló en 1917 y que significó la unión de los estudiantes a los obreros, tal como lo señala Pareja Paz-Soldán, para quien todo este clima intelectual y político se proyectó en la Constitución de la Patria Nueva (Pareja Paz Soldán, 2005, pp. 172-173).
b) La constitución de 1933
Esta constitución representó un paso más en la aproximación hacia las instituciones del Estado social, ya que no solo mantuvo y acentuó las normas laborales y sociales de la Constitución de 1920, sino que también incorporó nuevas disposiciones.
En materia laboral, impuso al Estado la obligación de legislar sobre el contrato colectivo de trabajo, lo que representa el primer reconocimiento constitucional a la negociación colectiva (art. 43º), y en el artículo 44º prohibió incluir en el contrato de trabajo toda estipulación que restrinja el ejercicio de los derechos civiles, políticos y sociales. En una decisión bastante avanzada para esa época, señaló, en el artículo 45º, que «El Estado favorecerá un régimen de participación de los empleados y trabajadores en los beneficios de las empresas […]» y, asimismo, agregó la obligación del Estado de legislar sobre las relaciones entre los trabajadores y las empresas y sobre «la defensa de los empleados y trabajadores en general». Igualmente, el artículo 46º remitió a la legislación regular la organización y seguridad del trabajo industrial, la
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Capítulo 4. La recepción del Estado social en la Constitución peruana
protección de la vida y la salud en el trabajo, la higiene, las condiciones máximas de trabajo, la indemnización por tiempo de servicios y por accidentes de trabajo y los salarios mínimos. Finalmente, se refirió al establecimiento por ley de un régimen de previsión de las consecuencias económicas de la desocupación, edad, enfermedad, invalidez y muerte, así como al fomento de las instituciones de solidaridad y otras similares, según se lee en el artículo 48º de esa constitución.
De esta forma, aunque a través de mandatos y remisiones al legislador, esta constitución prefiguró el contenido de la legislación laboral que debía dictarse e, incluso, estableció algunos derechos específicos como la participación en las utilidades, las indemnizaciones por tiempo de servicios y por accidentes de trabajo y el salario mínimo.
En otras materias, esta constitución, haciendo eco a lo establecido en la Constitución de Weimar, incorporó, en su art. 34º, la idea según la cual «La propiedad debe usarse en armonía con el interés social», remitiendo a la ley fijar los límites y modalidades de este derecho. Asimismo, con la reforma realizada a su artículo 29º por la Ley 15242, se estableció la expropiación no solo por causa de utilidad pública —como lo decía el texto original de este precepto— sino, también, por «interés social» y se agregó que cuando la finalidad de la expropiación fuese la reforma agraria, irrigación, colonización o ensanche y acondicionamiento de poblaciones o se tratase de expropiación de fuente de energía o por causa de guerra o calamidad pública, la ley podía establecer que el pago de la indemnización se realice a plazos o en armadas o se cancele mediante bonos de aceptación obligatoria1.
Esta constitución reprodujo las disposiciones de carácter intervencionista de la Constitución de 1920, como la que facultaba al Estado para establecer restricciones y prohibiciones especiales para la adquisición y transferencia de determinadas clases de propiedad por razones de interés nacional (art. 35º) y la que lo habilitaba, mediante ley, a tomar a su cargo o nacionalizar los transportes terrestres, marítimos, fluviales, lacustres, aéreos y otros servicios públicos de propiedad privada, previa indemnización (art. 38º). Lo hizo de la misma manera, con la norma que sujetaba las libertades de comercio e industria a los requisitos y garantías que señalara la ley, la cual podía establecer reservas o limitaciones a su ejercicio (art. 40º). Asimismo, reconoció el derecho del Estado a percibir parte de las utilidades mineras, en el monto y proporción a determinar por la ley (art. 41º). Creó, igualmente, esta constitución (art. 182º), el
1Asimismo, este artículo precisó que «La ley señalará los plazos de pago, el tipo de interés, el monto de la emisión y las demás condiciones a que haya lugar, y determinará la suma hasta la cual el pago de la indemnización será hecha necesariamente en dinero y previamente». Esta norma constitucional sirvió de sustento legal al amplio proceso de reforma agraria realizado, a partir del año 1969, por el régimen militar presidido por el General Juan Velasco Alvarado. Al respecto, la Ley de Reforma Agraria, Decreto Ley 17716, en el artículo 15º enumeró aquellos supuestos en que se consideraba que la propiedad rural no se usaba en armonía con el interés social, justificando su expropiación con fines de reforma agraria.
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Consejo de Economía Nacional, que debía estar conformado por representantes de los consumidores, el capital, el trabajo y las profesiones liberales. Este organismo nunca llegó a establecerse por no haberse dictado la ley que determinase su organización y funciones.
Finalmente, en otro rasgo típico del Estado social, señaló el carácter gratuito y obligatorio de la educación primaria (art. 72º) y la obligación del Estado de fomentar la educación secundaria y superior «con tendencia a la gratuidad» (art. 75º), así como la de fomentar «la enseñanza técnica de los obreros» (art. 77º). En materia de salud, estableció claramente el deber del Estado de tener a su cargo la sanidad pública y cuidar de la salud privada dictando leyes de control higiénico y sanitario (art. 50º) y, de la misma manera, defender la salud física, mental y moral de la infancia (art. 52º).
A juicio de Pareja Paz-Soldán esta constitución «acentuó el intervencionismo económico del Estado» (Pareja Paz Soldán, p. 188).
2. La recepción plena del estado social: la constitución de 1979
Se puede considerar que esta constitución, elaborada por la Asamblea Constituyente elegida en 1978, es la primera que incorpora plenamente las instituciones propias...
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