1 La tributacion en el Peru.

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1.1 Los antecedentes históricos

Algunos autores han considerado que durante el Incanato los antiguos peruanos contribuían con su tributo al mantenimiento del Imperio. Tomando los informes del cronista Juan Polo de Ondegardo y a partir de otras fuentes, John Murra afirma que en los Andes no hubo tributo, > (1).

Pero el mismo autor --usando el testimonio de distintos cronistas-- da cuenta en otra obra de la existencia de un complejo sistema de contribución de los pobladores para el mantenimiento del inca y también de los curacas, basado principalmente en el trabajo: > (2). Juan José Vega --coincidiendo con Luis Boudin-- considera que durante la época de los incas existieron tres formas de tributación: en trabajo, en especies y en personas, entregadas estas para el servicio de las autoridades imperiales (3).

Ya durante la Colonia resulta claro que, en consideración al derecho de conquista, los españoles impusieron a los indígenas el pago de tributos. Hacia 1570, al disponerse la formación de las reducciones de indios por el virrey Fernando de Toledo, se buscaba cubrir un doble fin: aleccionarlos en las costumbres > y la religión católica, y ejercer un control efectivo de la población, de modo de recaudar el tributo (el cual se hacía por pueblo de indios). Como señala Contreras:

Cada pueblo de indios, en efecto, estaba gravado con una determinada cantidad de tributo a favor del corregidor (que se pagaba tanto en bienes como en moneda), y con la obligación de entregar determinado número de mitayos de manera rotativa para el laboreo de minas, obrajes y empresas agrarias. Estas imposiciones no afectaban de manera individual a los miembros de la reducción, sino de modo colectivo. Era la comunidad (o el pueblo) la que se responsabilizaba por el cumplimiento de dichas contribuciones, en la figura de sus autoridades (4). Con la llegada de la independencia, el 27 de agosto de 1821 se decretó la desaparición del tributo indígena. Pero, pronto (en 1826), la carencia de recursos fiscales determinó su reintroducción, esta vez con el nombre de >, aunque ahora como responsabilidad individual de los ciudadanos, que contribuían así al sostenimiento del Estado republicano. Será recién en medio de la revolución liberal de 1854 que se abolirá en forma definitiva la contribución de indígenas. Más allá de las razones coyunturales o políticas para dar una medida de este tipo, debe tomarse en cuenta la importancia de los ingresos recaudados por el Estado, derivados de la exportación del guano de islas.

Hacia 1876 --de acuerdo con Baltazar Caravedo (5)--, la población peruana era escasa y estaba distribuida en forma dispersa en el territorio (lo que explicaría el impulso que se dio a la red ferroviaria), era predominantemente rural y la mayoría no estaba sujeta al sistema de haciendas. Según este autor, >.

Entre 1884 y 1919, los ingresos del Estado provenían básicamente de los impuestos al comercio exterior, los que llegaron a representar cerca del 60%. Pero mientras que > (6). Con la primera guerra mundial y el notable incremento de las exportaciones, se aumentaron a partir de 1916 los impuestos a estas últimas.

En el periodo de 1919 a 1930, la recaudación fiscal obtenida de las importaciones se elevó, expresión del interés de generar mayores ingresos para el Estado y proteger a la incipiente industria nacional. Al mismo tiempo, la imposición a las exportaciones tendió a disminuir, representando en promedio el 16% de los ingresos públicos en ese tiempo --lo que Caravedo explica, sobre todo, por las facilidades otorgadas a las exportaciones mineras.

En el lapso entre 1930 y 1948, el aparato estatal siguió el proceso de expansión iniciado con Leguía (7). En ese periodo, > (8), destacando en la formación de la carga impositiva directa los impuestos a las exportaciones y los destinados a la renta (utilidades) en general. Paralelamente, los impuestos a las importaciones se redujeron.

Entre 1948 y 1956 --durante el gobierno de Odría-- hubo un fuerte incremento del gasto público. Para financiar este gasto se aumentaron los impuestos a las exportaciones, manteniéndose bajos los aplicados a las importaciones: el resultado fue que, en 1950, el 31% de los ingresos fiscales provinieron de los primeros. Luego se rebajaron los impuestos a las exportaciones (en 1955 aportaban al Estado el 41,1% de sus ingresos), con el fin de incentivarlas, y se incrementaron los aplicados a las importaciones. Siempre según Caravedo, > (9).

Entre 1956 y 1968, en medio de un fuerte crecimiento del aparato del Estado y de sus servicios, se incrementaron los impuestos a las capas medias y a las utilidades, mientras que los impuestos a las exportaciones se redujeron, y aun en mayor medida los impuestos a las importaciones. Durante el primer gobierno de Belaunde se incrementaron los impuestos a estos últimos, pero bajaron los ingresos por exportaciones y los impuestos a las utilidades. En los mismos años se promulgó el primer Código Tributario y se creó el Registro Nacional del Contribuyente.

Durante el Gobierno militar (1968 a 1980) se estableció un nuevo sistema tributario, el cual fue objeto de sucesivas modificaciones. Como parte del retorno a la democracia, en la Constitución de 1979 se establecieron importantes principios sobre tributación. Posteriormente, los gobiernos de Belaunde, García y Fujimori desarrollarán y modificarán, sucesivamente, ese marco tributario.

1.2 La legislación tributaria

Luego del largo periodo de dispersión de nuestro sistema tributario, en las últimas décadas se han logrado avances muy importantes al respecto y que se han reflejado en nuestro derecho positivo.

Resulta importante, en ese sentido, la inclusión en las últimas Constituciones políticas de algunos artículos dedicados a la materia tributaria, conformando lo que los expertos llaman el derecho constitucional tributario. Así, la Constitución de 1993 dedica algunos artículos a esa materia, destacando el contenido de los primeros párrafos del artículo 74:

Los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneración, exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo. Los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de estas, dentro de su jurisdicción y con los límites que señala la ley. El Estado, al ejercer la potestad tributaria, debe respetar los principios de reserva de la ley, y los de igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la persona. Ningún tributo puede tener efecto confiscatorio. De acuerdo con la doctrina y la práctica en nuestro país, la reserva de ley es el principio según el cual los tributos que el Estado impone deben ser aprobados por normas con rango de ley, esto es, por ley (aprobada por el Congreso) o decreto legislativo (cuando se produzca delegación de facultades legislativas en el Poder Ejecutivo). Las únicas excepciones admitidas a este principio son los aranceles (que los fija el Ejecutivo) y las tasas (que pueden ser establecidas por los gobiernos locales).

Por su parte, el principio de igualdad supone que no debe haber diferencias en atención a las personas. Como dice con más propiedad Enrique Bernales, este principio de la Constitución > (10).

El principio del respeto a los derechos fundamentales de la persona supone guardar coherencia con los planteamientos del artículo 1 de la Constitución, según el cual la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado. Pero, además --como expresa César Iglesias--, partiendo de una perspectiva de complementación amplia del artículo 74 de la Constitución,

los derechos fundamentales de la persona en la sociedad peruana consignados en el artículo 2 de nuestra Carta Magna tienen que ser integrados al mismo en su totalidad, ya que puede producirse una afectación a los mismos, considerando que la realidad social es muy compleja y el fenómeno tributario está sujeto generalmente a los vaivenes de la política tributaria, tan maleable en estos tiempos (11). El segundo párrafo del artículo 74 de la Carta de 1993 concluye afirmando, con énfasis, que ningún tributo puede tener efecto confiscatorio. Según Enrique Bernales, ello quiere decir que > (12).

La parte final del artículo 74 (cuarto párrafo) es absolutamente clara: >. El sentido es evidente, pues la dación o aplicación de normas que desconozcan los principios mencionados en los párrafos anteriores trae consigo la nulidad o inaplicabilidad de las mismas.

Asimismo, no puede olvidarse que, como miembro de la comunidad internacional, nuestro país tiene suscritos, con otros países, compromisos de naturaleza bilateral o multilateral y que deben incorporarse a nuestro ordenamiento jurídico. El propio Código Tributario, al referirse a las fuentes del derecho tributario --en la tercera norma de su título preliminar--, incluye a >, y es en atención a ello que también se les debe considerar como fuentes internas del derecho tributario, aunque por debajo de la Constitución. El Estado peruano ha suscrito algunos de estos tratados, los cuales --a decir de César Iglesias-- responden > (13).

Entrando al campo propiamente dicho de la legislación nacional, desde 1966 se cuenta con un Código Tributario, promulgado originalmente mediante el decreto supremo 263-H, donde están los principios generales relacionados con el sistema tributario nacional y que marcan la pauta para la aplicación e interpretación de las normas tributarias específicas. El vigente Código Tributario fue aprobado en 1996 mediante el decreto legislativo 816, pero las sucesivas modificaciones y complementaciones de su texto han dado origen a su Texto único ordenado, aprobado por decreto supremo 135-99-EF. Este código posee un contenido muy diverso: principios generales de la tributación (en un título preliminar); normas sobre la obligación tributaria; Administración tributaria y...

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