Tres generaciones del procedimiento administrativo

AutorJavier Barnes
CargoEs catedrático de Derecho administrativo en la Universidad de Huelva, España
Páginas77-108
Tres generaciones del procedimiento
administrativo
Three generations of administrative procedure
J AV IE R B A RN E S*
Resumen: El presente trabajo pretende explicar las diversas generaciones del
procedimiento administrativo para así esbozar, a partir de sus virtudes y dé-
ficits, algunos de los valores y principios en juego. Entendemos por adminis-
tración «imperativa» aquella que opera haciendo uso de potestades públicas
y resuelve con carácter unilateral en un proceso jerárquico o en cascada, de
arriba hacia abajo, mientras que la «cooperativa» se da cuando la administra-
ción no es autosuficiente y requiere de la colaboración de otras administracio-
nes y del sector privado. El proceso no es jerárquico, sino en red. Finalmente,
por «gobernanza», sea administrativa o cooperativa, se hace referencia a un
nuevo estilo de gobierno, en el cual la administración goza de un particular
protagonismo en la realización y ejecución de las políticas públicas. En este
orden de ideas, el concepto de «procedimiento administrativo» no se detiene
ya en la exclusiva idea de procedimiento como proceso decisorio, sino que
también implica la obtención y el intercambio de información —para elaborar
un mapa medioambiental, realizar una inspección, recabar informes y estudios
científicos, por ejemplo—.
Palabras clave: Procedimiento administrativo – administración imperativa –
gobernanza corporativa – gobernanza administrativa
Summary: This work aims to explain the diverse generations of the admin-
istrative procedure to outline, based on their potentialities and deficits, some
of the values and principles involved. «Imperative» Administration, is under-
stood as that which operates using public powers and resolves unilaterally on
a hierarchical or cascade process —from top to bottom— while the «coop-
erative» occurs when the administration is not self-sufficient and needs help
from other administrations and the private sector, this process is not hierar-
chical, but in network. Finally, by governance, whether administrative or co-
operative, it refers to a new style of government in which the Administration
has a prominent role in the elaboration and execution of public policies. In
this sequence of ideas, concept of administrative procedure is not only related
with the sole idea of procedure as a decision-making process, but also involves
the collection and exchange of information (for instance, to elaborate an en-
vironmental map, to make an inspection or in order to obtain reports and
scientific studies).
Key words: Administrative procedure – «imperative» administration –
cooperative governance – administrative governance
* EscatedráticodeDerechoadministrativo enlaUniversidaddeHuelva, España.Correoelectrónico:
javier.barnes@globallawpress.org.
N° 67, 2011
pp. 77-108
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Derecho PUCP, N° 67, 2011 / ISSN 0251-3420
CONT ENIDO: I. INTR ODUCCI ÓN. I.1. EL PROC EDIMI ENTO ADMIN ISTRATI 
VO EN PERSP ECTI VA COMPARA DA. I.2 . EL OR IGEN P ROCES AL DEL PROCE 
DIMI ENTO ADM INIST RATIVO: C UANDO LA CONQUI STA HISTÓR ICA RES ULTA
INSU FICIE NTE. II. PRO CEDIMI ENTOS DE PRIMERA GENERAC IÓN. II.1. CUA 
TRO NOTAS CARAC TERÍS TICAS.  I I.2. L A DI STANCIA O EL DES FASE HI STÓ
RICO E NTRE L A LEGIS LACIÓ N TRADIC IONAL PROC EDIMIE NTO DE P RIMER A
GENE RACIÓN  Y LA REAL IDAD. III. SEGUND A GENE RACIÓ N: NOR MAS AD 
MINI STRATIVA S APROBA DAS POR AD MINIS TRACIÓ N JERÁR QUICA.  IV. TER
CERA GENERA CIÓN: AC TOS, NOR MAS Y POLÍ TICAS PÚBLIC AS ELAB ORADO S
EN EL E NTORNO DE LAS NU EVAS FOR MAS DE G OBERN ANZA. I V.1. LAS CO
ORDE NADAS DE LA S NUE VAS FOR MAS DE GOBI ERNO Y ADMIN ISTRA CIÓN:
LA GOBER NANZA ADM INIST RATIVA COMO PRES UPUEST O Y ENTOR NO D E
LOS PRO CEDIMI ENTOS AD MINIST RATIVOS DE TERCERA GENERAC IÓN. IV.2.
LA FU NCIÓN DEL PR OCEDIM IENTO EN EL MA RCO DE LA GOBE RNANZ A AD
MINI STRATIVA: EL PR OCEDI MIENTO CO MO INSTRU MENTO DE DI RECCIÓ N
DE LA ADMI NISTRA CIÓN POR PARTE DE L PAR LAMENT O, Y DE DIRE CCIÓN
DEL SECTO R POR PARTE DE L A ADM INISTR ACIÓN . I V.3. ALGU NAS N OTAS
DE LOS PR OCEDIM IENTOS DE TERCER A GENERA CIÓN. V. TRES GE NERACI O
NES DE PRO CEDIM IENTO ADM INISTR ATIVO: TRES TE ORÍAS GE NERAL ES.
I . I N T R O DU C C I Ó N
I.1. E l proce dimient o admi nistrat ivo en pe rspecti va
comparada
La proliferación en las últimas décadas de leyes de procedimiento ad-
ministrativo en extensas áreas regionales como el este de Europa, el su-
deste de Asia o la América Latina constituye un fenómeno positivo,
que recuerda la expansión del constitucionalismo de principios del siglo
XIX, y supone, por otra parte, un evidente florecimiento del Derecho
administrativo contemporáneo.
Ahora bien, el análisis comparado de una institución como el procedi-
miento administrativo excede en mucho del contraste y cotejo de las
legislaciones nacionales y de las respectivas construcciones jurispru-
denciales y doctrinales, por más que ese intercambio de experiencias
—siempre en su debido contexto— pueda ser de sumo provecho, por
ejemplo, para reflexionar sobre las mejores opciones sobre la sustancia-
ción del derecho de acceso a la documentación administrativa.
Tampoco se detiene el estudio comparado en la datación histórica de
las recíprocas influencias entre países o en la filiación y genealogía de
las leyes y de los sistemas jurídicos, pese al interés que ello despierta
por la rica información que ofrece. Por ejemplo, esa perspectiva explica,
por razones de historia y cultura, la autonomía y singularidades de la
gran familia de leyes iberoamericanas de procedimiento administrativo.
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GENERACI ONES
DEL
PROCEDI MIENTO
ADMINIS TRATIVO
THREE
GENERATIONS OF
ADMINIS TRATIVE
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Aunque la mera antigüedad no sea argumento suficiente, sí resulta ilus-
trativa, cuando menos, de una fuerte tradición: las primeras leyes de
procedimiento se remontan a la España de 18811 y 18892, y las primeras
no peninsulares a Cuba, Puerto Rico y Filipinas, allá por 18883.
En realidad, la institución del procedimiento administrativo es tan polié-
drica en sus funciones y morfología, y resulta tan transversal —recorre el
entero Derecho administrativo—, que la comparación solo puede em-
prenderse por categorías de procedimiento. ¿De qué procedimiento ad-
ministrativo hablamos en cada caso puesto que entre un procedimiento
sancionatorio y un procedimiento de evaluación estratégica ambiental
o de elaboración del planeamiento parecen existir diferencias de sustan-
cia? Tal sería la primera interrogante a despejar. La primera cuestión que
ha de resolverse, pues, reside en su identificación y ulterior clasificación.
Las categorías, clases o tipos de procedimiento, en contra de lo que ha
podido pensarse durante largo tiempo, no vienen determinadas, a nues-
tro juicio, en razón de la materia —procedimientos para el otorgamiento
de licencias en el ámbito del comercio o la vivienda, por ejemplo—, ni
por el contenido o naturaleza de la resolución que ponga fin al procedi-
miento —acto declarativo o constitutivo, por ejemplo—. Las cosas son
más complejas, pero también más interesantes. La clasificación que aquí
se propone resulta más radical y profunda, puesto que se basa, en última
instancia, en el modelo de administración, y en la forma de gobierno y
regulación en el que aquella se inserta. Hablamos aquí de generaciones
para hacer referencia a la sucesión —y convivencia— de esos distintos
modos de operar. Es decir, una cosa es la administración resolviendo
como si de un juez se tratara (primera generación), otra es cuando ella
dicta normas en modo análogo a como lo hace el legislador tradicional
(segunda generación), y otra muy distinta hace referencia a cuando la
administración y otros actores se sirven de elementos o principios de
procedimiento en las nuevas formas de gobernanza, los cuales están
marcados por la colaboración entre administraciones, tanto dentro de
las propias fronteras como más allá del Estado.
Esta clasificación por generaciones permite entender mejor la institu-
ción del procedimiento dentro del propio sistema y establecer un ade-
cuado término de comparación. No son magnitudes comparables, por
1 Real Decreto del 31 de diciembre de 1881, que aprobaba el Reglamento provisional sobre el
procedimientoadministrativo enlas reclamacioneseconómico-administrativas. Setrata, enefecto,
deunanormaderangoinfralegal.
2 Leydel19deoctubrede1889,lacualdisponíaqueporcadaministeriosepubliqueunreglamentode
procedimientoadministrativoparalasdependencias centrales,provincialesylocalesdel mismo.Se
tratadeunaleydebasesquesirvedemarcoydenominadorcomúnalosreglamentosque,enrazón
delramoylaespecialidad,habríandedictarseseguidamente.
3 RealDecretodel29deseptiembrede1888,porelqueseapruebaelprocedimientoadministrativode
laSecretaríadeUltramarytodaslasdependenciasadministrativasdeCuba,PuertoRicoyFilipinas;
yrealdecretodel13dejuniode1890,declaradosubsistenteconlasmodificacionesqueseexpresan
de1890.

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