3 El tratamiento legislativo.

En esta sección examinaremos los antecedentes de la legislación sobre recursos forestales, el contenido de las normas de la legislación actual, y las normas sobre las áreas naturales protegidas y las zonas de protección ecológica en la selva.

3.1 La legislación anterior

Como expresión de la gran influencia que las ideas liberales tuvieron en el país a finales del siglo xix e inicios del xx, en 1908 se aprobó la Ley 1220, general de tierras de montaña. Esta norma permitió adjudicar en propiedad tierras de bosques a los particulares. Francisco Ballón (11) da cuenta de sus planteamientos:

El problema de la extensión territorial adjudicable bajo tal o cual modalidad se resolvió, en la Ley 1220, permitiendo adquirir, por venta, hasta mil hectáreas de terrenos de cultivo y treinta mil de gomales; mediante denuncia, hasta cincuenta mil hectáreas --porción mayor requería concesión del Congreso--, y bajo la modalidad de adjudicación gratuita, hasta cinco hectáreas. La colonización desaparece como forma de adquirirla propiedad, ingresando dentro de la categoría de concesión (la que además era posible efectuarla para obras públicas). Con la Ley 1220 permanece la cesión de vías férreas y caminos carreteros o de herradura. Ni la Ley de reforma agraria de Belaunde --Ley 15037, de 1964-- ni la del Gobierno military --decreto ley 17716, de 1968-- derogaron esa legislación. En efecto, el decreto ley 17716 anunció la dación de una norma especial para la selva; en su artículo 43 decía: >.

Es por ello que luego de expedida la Ley 1220, la siguiente norma en importancia, relacionada con nuestros bosques amazónicos, fue el decreto ley 20653, Ley de comunidades nativas y de promoción agropecuaria de las regiones de selva y ceja de selva, promulgado en 1974.

Sus primeros artículos (6 al 24) fueron dedicados, efectivamente, a las comunidades nativas (conocidas hasta 1969 como comunidades indígenas), a las que se les reconoció la propiedad territorial sobre las tierras que ocupaban (12) y sobre las cuales realizaban actividades de pesca, caza y recolección, quedando aptas para que se les otorgaran los correspondientes títulos de propiedad. En lo que respecta a las otras tierras, el decreto ley 20653 distinguió entre tierras con aptitud para el cultivo, tierras con aptitud para la ganadería y tierras con aptitud forestal, y dispuso que el uso de estas últimas > (artículo 27) y que el aprovechamiento de los recursos forestales y de fauna silvestre igualmente > (artículo 28). En cuanto a la adjudicación de tierras de selva con fines agropecuarios, diferenció entre proyectos de asentamiento rural y zonas de libre disponibilidad, estableciendo en cada caso las extensiones máximas de tierras que podían recibir las personas naturales y las personas jurídicas. Además, de conformidad con las normas entonces vigentes de reforma agraria, dispuso que las sociedades mercantiles no podrían ser propietarias de tierras en las regiones de selva y ceja de selva.

En mayo de 1975, la Ley forestal y de fauna silvestre, decreto ley 21147, guardando armonía con lo dispuesto en la Constitución de 1933, declaró en su artículo 1 que >. Agregó a lo anterior la prohibición de utilizar con fines agropecuarios las tierras cuya capacidad de uso mayor fuera forestal.

Este decreto ley realizó una primera distinción, diferenciando inicialmente entre bosques naturales y bosques cultivados. Clasificó cuatro tipos de bosques naturales:

1) bosques nacionales;

2) bosques de libre disponibilidad;

3) bosques de protección; y

4) unidades de conservación.

Conforme a la Ley forestal, los bosques nacionales estaban reservados para el aprovechamiento > del Estado, quien podía hacerlo a través de las empresas estatales (lo que, de hecho, no ocurrió). A las privadas solo se les permitía el aprovechamiento de la madera en los bosques de libre disponibilidad, pues, de acuerdo con el artículo 11 la Ley forestal, estos bosques podían ser utilizados por cualquier persona debidamente autorizada.

Los contratos de extracción forestal en este tipo de bosques eran intransferibles, se ejecutaban sobre superficies de hasta 100 000 ha y podían renovarse hasta por periodos de diez años. También se permitían contratos de extracción forestal sobre extensiones menores de mil hectáreas, lo que fue pensado como respuesta social a la problemática de los pequeños extractores, quienes quedaban exonerados de los estudios de factibilidad técnico-económica, que sí debían presentar las empresas. Mas, como veremos, los contratos para pequeños extractores serían los que mayores dificultades generarían.

Respecto de las unidades de conservación --como se verá con más detalle en el apartado 3.3 de este Informativo Legal Agrario--, la ley distinguió cuatro categorías:

  1. parques nacionales;

  2. reservas nacionales;

  3. santuarios nacionales; y

  4. santuarios históricos.

    Una de las consecuencias de la aprobación de la primera Ley forestal y de fauna silvestre fue la sustitución del decreto ley 20653 por una nueva Ley de comunidades nativas y de desarrollo agrario de las regiones de selva y ceja de selva, decreto ley 22175, del año 1978. Vigente en la actualidad, esta norma mantiene el tratamiento de las comunidades nativas en sus primeros artículos (7 a 27) --aunque, como veremos, modifica drásticamente el tratamiento de las tierras de propiedad comunal-- y se ocupa de las tierras de selva, donde distingue, en función de la capacidad de uso mayor, entre tierras con aptitud para el cultivo, tierras con aptitud para la ganadería y tierras con aptitud forestal.

    Dentro de los planteamientos para el aprovechamiento de las tierras con aptitud para el cultivo y las aptas para la ganadería, el decreto ley 22175 dedicó especial atención a las adjudicaciones en proyectos de asentamiento rural, orientados al establecimiento o consolidación de núcleos poblacionales, disponiendo en el artículo 56: >. Asimismo, dispuso que la adjudicación de tierras con fines agropecuarios en las áreas no priorizadas para proyectos de asentamiento rural podría efectuarse a favor de las mismas personas mencionadas en el artículo 56, sumándolas a las sociedades de personas y las empresas del Estado o con participación de particulares. Adicionalmente, contempló la posibilidad de otorgar en propiedad tierras con aptitud para el cultivo o la ganadería a favor de empresas del Estado o empresas privadas con participación del Estado, para proyectos agropecuarios o agroindustriales de prioridad nacional.

    Pero este decreto ley también se ocupó de las tierras forestales (artículo 85), modificando el tratamiento que la Ley forestal había dado a los bosques nacionales, para permitir ahora la presencia en ellos de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, quienes >, por consideraciones de prioridad nacional, podrían explotar con fines industriales y comerciales dichos bosques mediante contratos de extracción forestal.

    La Constitución de 1979, retomando el principio contenido en la carta de 1933, dispuso que >, a lo que agregó: >.

    Tiempo después (1980) se promulgó el decreto legislativo 2, que modificó importantes normas agrarias, entre ellas la entonces vigente Ley forestal y fauna silvestre y doce artículos de la Ley de comunidades nativas. Así, este decreto legislativo modificó el texto del artículo 85 del decreto ley 22175, convirtiendo en obligatoria la participación del Estado en los proyectos que solicitaran extensiones superiores a las 50 mil ha. Del mismo modo, sustituyó la obligación de reforestar, a cargo de los empresarios forestales, por el pago de un >. También eliminó el carácter excepcional de las adjudicaciones especiales creadas por el decreto ley 22175, suprimiendo el requisito de la declaración de prioridad nacional para las mismas. Por último, incrementó las extensiones adjudicables de las áreas no priorizadas para proyectos de asentamiento rural.

    Finalmente, el decreto legislativo 653, de 1991, en un título especial dedicado a las tierras de selva y ceja de selva (artículos 40 a 50), modificó drásticamente el tratamiento anterior, fundamentalmente en lo relacionado con las extensiones que podrían recibir los particulares en esas regiones.

    Tras veinticinco años de vigencia (con las modificaciones mencionadas), el decreto ley 21147 fue reemplazado por una nueva Ley forestal y de fauna silvestre, Ley 27308, aprobada en julio del año 2000, que, como se ha mencionado, introdujo modificaciones significativas al ordenamiento forestal. En el dictamen conjunto presentado por la Comisión Agraria y la Comisión de Ambiente, Ecología y Amazonía, en junio de 2000, se reconocía que los objetivos del decreto ley 21147 no habían sido alcanzados. Por el contrario, el dictamen señalaba:

    La aplicación de la ley en los 25 años de vigencia y de sus normas reglamentarias ha dado lugar:

  5. A una explotación eminentemente extractiva y depredadora, no habiendo promovido el aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre, ni la efectiva conservación de las especies.

  6. No ha estimulado la inversión privada, ya que prioriza la actividad empresarial estatista y colectivista, y no ha permitido ni permite una efectiva captación de divisas.

  7. No ha contribuido en la generación de empleo. El modelo empresarial que preconiza ha sido casi nulo; los pocos puestos de trabajo existentes en el sector forestal son generados por el sector privado; ni ha estimulado la participación organizada de las comunidades campesinas y nativas, gobiernos locales e instituciones civiles y académicas, en labores de preservación y aprovechamiento de los recursos de flora y fauna.

    Veamos a continuación los principales aspectos contenidos en la actual Ley forestal y de fauna silvestre, Ley 27308.

    3.2 La Ley forestal y de fauna silvestre

    Esta ley se orienta a >.

    La ley 27308 introdujo nuevas categorías jurídicas --como las de patrimonio forestal nacional y manejo forestal sostenible-- y estableció mecanismos legales distintos para el acceso al...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR