Los servicios de interés general en la Unión Europea

AutorJosé Carlos Laguna de Paz
CargoCatedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Valladolid (España)
Páginas19-50
Los servicios de interés general en la Unión
Europea
Services of general interest in the European Union
JOSÉ CARLOS LAGUNA DE PAZ*
Resumen: (i) Desde los años ochenta, la Unión Europea ha impulsado la
incorporación de los servicios económicos de interés general al mercado interior.
Las normas europeas han liberalizado y armonizado el régimen jurídico de
los grandes sectores económicos. Se han alcanzado progresos apreciables en
la integración europea, pero el mercado interior sigue sin ser una realidad
acabada. (ii) En cambio, los servicios sociales son competencia de los Estados
miembros. No están sujetos a las reglas del mercado interior, aunque sí a las
normas generales del Tratado.
Palabras clave: servicios de interés general – servicios públicos – regulación
– competencia
Abstract: (i) Since the eighties, the European Union has implemented a
policy aimed to achieve that the services of general economic interest are
truly integrated in the internal market. To this end, European regulation
has liberalized and harmonized the legal framework of the main economic
sectors. Significant progress towards European integration has been achieved.
However, the internal market is still not truly effective. (ii) Conversely, non-
economic services are primarily the responsibility of Member States. They are
not covered by the internal market rules, although the general provisions of
the Treaty are to be applied.
Key words: services of general interest – public services – regulation
– competition
CONTENIDO: I. INTRODUCCIÓN.– II. SU DELIMITACIÓN.– III. DISTINCIÓN
ENTRE LOS SERVICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES.– IV. ALCANCE DE LAS
COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA.– V. SERVICIOS ECONÓMICOS:
SU SUJECIÓN A LAS REGLAS DEL MERCADO INTERIOR.– VI. POSIBLE
INAPLICACIÓN DE LAS NORMAS DE LOS TRATADOS PARA GARANTIZAR
OBJETIVOS DE INTERÉS GENERAL.– VII. INTEGRACIÓN POSITIVA: APRO-
XIMACIÓN LEGISLATIVA.– VIII. SERVICIOS SOCIALES: NO SUJECIÓN A LAS
NORMAS DEL MERCADO INTERIOR.– IX. CONCLUSIONES.– X. BIBLIOGRAFÍA.
* Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Valladolid (España). Correo electrónico:
laguna@der.uva.es
N° 76, 2016
pp. 19-50
http://dx.doi.org/10.18800/derechopucp.201601.001
JOSÉ CARLOS LAGUNA DE PAZ
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Derecho PUCP, N° 76, 2016 / ISSN 0251-3420
I. INTRODUCCIÓN
Desde los años ochenta, la Unión Europea (UE) ha desarrollado una
política activa de incorporación de los servicios económicos de interés
general (SIEG por sus siglas en francés) al mercado interior (Laguna de
Paz, 2009, pp. 227ss.). Se trata de servicios que satisfacen necesidades
esenciales de los ciudadanos (energía, transportes, sector postal, etcétera)
(Martínez López-Muñiz, 1999, p. 145). Además, sus prestaciones
son el soporte para la realización de la mayor parte de las actividades
productivas (telecomunicaciones, servicios financieros, etcétera). De ahí
que tengan una influencia directa en la competitividad, la localización
de inversiones y el bienestar general. En realidad, la incorporación de los
SIEG al mercado interior estaba ya prevista en el artículo 86 del Tratado
constitutivo de la Comunidad Económica Europea (1957), que como
regla exigía su sujeción a las normas del Tratado (actual artículo 106.2 del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en adelante TFUE)
(Buendía Sierra, 2000). No obstante, durante décadas, la mayor parte
de estos servicios fueron prestados en régimen de derechos exclusivos,
con frecuencia, encomendados a empresas públicas. Su incorporación al
mercado interior requería, pues, un fuerte impulso político, favorecido
por la globalización económica y el desarrollo tecnológico.
Más aun, a partir de los años noventa, la Comisión Europea amplía
su enfoque a los servicios de interés general (SIG), que incluyen a los
llamados servicios sociales (sanidad, educación, seguridad social,
servicios asistenciales). La cuestión es que estos servicios no se
organizan prioritariamente como actividades económicas, ya que
priman los criterios de solidaridad y cohesión social. Esto explica que
no se apliquen a estos principios las reglas del mercado interior. La
intervención de la UE en relación con los SIG ha tenido que vencer
no pocas resistencias. En muchos sectores de la izquierda europea, se
veía con recelo la liberalización de los mercados. A ello se sumaban las
posiciones nacionalistas, que se oponían a que los Estados miembros
cedieran más poderes a la UE. Esto ha exigido la búsqueda de un nuevo
equilibrio político, el cual se refleja en el actual TFUE. En síntesis, puede
decirse que se han sentado las bases normativas para la sujeción de los
servicios económicos al mercado interior. Los progresos en la integración
europea son significativos, pero el mercado interior sigue sin ser una
realidad plenamente efectiva (Laguna de Paz, 2009). En gran medida,
ello se debe al protagonismo que tienen las autoridades nacionales en el
desarrollo y ejecución de la normativa europea. Al mismo tiempo, se ha
afirmado la competencia estatal en relación con los servicios sociales.
El análisis del papel que juega la UE en relación con los SIG requiere
partir de su precisa delimitación, ya que no es este un concepto que
proceda de las tradiciones jurídicas de los Estados miembros, sino del
Derecho comunitario europeo (sección II). A partir de aquí, es preciso
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LOS SERVICIOS DE
INTERÉS GENERAL
EN LA UNIÓN
EUROPEA
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GENERAL INTEREST
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establecer el criterio de distinción entre los servicios económicos y los
sociales (sección III), ya que el alcance de las competencias de la UE
es distinto en ambos casos (sección IV). Como hemos adelantado, los
servicios económicos se sujetan a las reglas del mercado interior (sección
V), las cuales —no obstante— pueden ser excepcionadas cuando ello
sea imprescindible para garantizar el cumplimiento de los objetivos de
interés general que tengan encomendados (sección VI). En la práctica,
sin embargo, la aproximación de las legislaciones nacionales resulta
esencial para la efectividad de las libertades europeas (sección VII). En
otro caso, la disparidad legislativa impediría la construcción efectiva
del mercado interior. Por último, los servicios sociales no están sujetos
a las libertades comunitarias, pero sí a las reglas generales del Tratado
(sección VIII).
II. SU DELIMITACIÓN
Los SIG son prestaciones esenciales, que no pueden faltar a los ciudadanos,
en adecuadas condiciones de calidad y precio. En la mayor parte de
los casos, el mercado garantiza su prestación. Ahora bien, cuando no
sea así, los poderes públicos deben asegurarla a través del medio de
intervención más apropiado. En este sentido, los SIG no son tanto un
régimen jurídico, cuanto un título de intervención. No obstante, la praxis
comunitaria —durante años muy vinculada a la aplicación del artículo
106.2 del TFUE ha tendido a equiparar los SIEG con aquellos a los
que se imponen obligaciones de servicio público. Este precepto habla
de «empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico
general» que deben poder llevar a cabo «la misión específica a ellas
confiada». En este sentido, el Libro Verde define a los SIG como servicios
«que las autoridades públicas consideran de interés general y están
sometidos a obligaciones específicas de servicio público» (Comisión de
las Comunidades Europeas, 2003, §16). A su vez, se suele denominar
SIEG, a:
[...] aquellos servicios de naturaleza económica a los que los Estados
miembros o la Comunidad imponen obligaciones específicas de servicio
público en virtud de un criterio de interés general. Por consiguiente,
entran dentro de este concepto ciertos servicios prestados por las grandes
industrias de redes, como el transporte, los servicios postales, la energía
y las comunicaciones. Sin embargo, esta expresión abarca igualmente
otras actividades económicas sometidas también a obligaciones de
servicio público (§17).
En esta misma línea, los pronunciamientos judiciales que aplican el
artículo 106.2 del TFUE parecen equiparar el establecimiento de
un SIEG con la imposición de obligaciones de servicio público («la
seguridad de suministro de electricidad constituye un motivo de interés

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