Reflexiones sobre las leyes N.º 19.880, de 2003, de Chile, y N.º 27444, de 2001, de Perú, de procedimiento administrativo general

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RESUMEN

I. Un derecho para la vida.- II. Administración y ley de procedimiento administrativo general.- III. El procedimiento administrativo formal y los procedimientos administrativos informales.- IV. La primera ley general de procedimiento administrativo completó el circuito libertario de 1789: La ley austriaca de 1925, habilitando los derechos subjetivos en una controversia jurídic... (ver resumen completo)

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I. Un derecho para la vida

La velocidad con que ocurren los cambios científico tecnológicos en nuestra época demuestran por sí mismos la variabilidad de los ambientes en que se desarrolla la vida individual y social de las comunidades humanas y confirman la convicción de que el Derecho, en particular el Derecho administrativo, sin perder su razón de ser como expresión sintetizadora de valor-norma-conducta, ha de ser entendido y explicado también en su dinamismo, en sus variables ambientales, históricas y culturales, respondiendo así a la percepción de que el Derecho se ha hecho para la vida y no la vida para el Derecho.

Por eso, más que realizar una comparación jurídico formal entre lo que es la Ley peruana de procedimiento administrativo general con lo que es la ley chilena que rige esta materia, en los 243 artículos que constituyen la primera a través de los cinco títulos que la conforman, y los 69 artículos de que consta la segunda, en los 5 capítulos que estructuran su texto, he optado más bien por detenerme en un análisis general del procedimiento en el Derecho administrativo comparado para intentar algunas reflexiones generales sobre las razones que han impulsado a la intelectualidad jurídica occidental a estimular la dictación de estos importantes cuerpos legislativos.

II. Administración y ley de procedimiento administrativo general

La preocupación legislativa por el procedimiento administrativo general nace en Latinoamérica en forma más bien tardía y detonada por la ley española de 1958, hoy de 1992, asimilada por la doctrina y la legislación de los diversos países del continente americano como la concreción de una de las grandes conquistas del Derecho occidental.

Ello no significa, sin embargo, que con anterioridad a la dictación y vigencia de las leyes de procedimiento administrativo general no existieran en estos países normas sobre el procedimiento administrativo. Muy por el contrario, el hacer mismo de la Administración supone naturalmente una actividad constante y toda actuación de esta naturaleza supone y conlleva la presencia de un procedimiento administrativo, sea formal o informal de ejecución, esto es, de una forma de proceder establecida expresamente por la ley o practicada en los hechos por la Administración encargada de viabilizar efectivamente la potestad atributiva que se ejerce sobre las situaciones de hecho que corresponda solucionar.

En Chile, por ejemplo, la jurisprudencia administrativa1, basada en normas de la Constitución Política de la República, la Ley orgánica de Ministerios y la Ley orgánica de la Contraloría General de la República, desde mediados del siglo pasado contaba con una completa doctrina sobre el procedimiento administrativo, fuere de oficio o a petición de parte, fundándola, en este segundo supuesto, en el derecho de petición concebido en forma amplia, como el derecho subjetivo a recurrir ante la autoridad pública con efectos obligatorios sobre esa autoridad en orden a atender y responder a lo solicitado; así como en los principios de la responsabilidad de la autoridad pública, que justificó la exigencia de expresar toda potestad decisoria sólo a través de decretos y resoluciones, suscritos por la autoridad competente; del control, consagrado específicamente en el ordenamiento chileno con rasgos propios de exigibilidad, como que implicaba e implica subordinar la eficacia del acto al trámite previo de la toma de razón en la Contraloría General2, y de la publicidad, en cuyavirtud los decretos o resoluciones sólo podían cobrar eficacia si eran debidamente notificados —al revestir carácter singular— o publicados en el Diario Oficial —al presentar carácter general—, bajo pena de nulidad del acto dictado en estas condiciones de inobservancia de estos trámites esenciales.

Esta jurisprudencia concluyó, de antiguo, asimismo, que una vez notificados o publicados, los actos administrativos eran por naturaleza impugnables, por vía administrativa o por vía jurisdiccional, mediante los recursos administrativos —de reposición y jerárquico— y de las demandas jurisdiccionales, y consagrando desde aquellos mismos años el principio de impugnación de los actos administrativos, recogido enseguida, el año 1986, en la Ley orgánica constitucional de bases generales de la administración del Estado todavía vigente.

III. El procedimiento administrativo formal y los procedimientos administrativos informales

La ausencia de una ley de procedimiento administrativo general, por consiguiente, nunca ha importado ausencia de procedimientos administrativos; por esta razón, tal vez, algunos autores han retraído su apoyo a la dictación de una regulación de esta naturaleza, como sucedió en Italia, por ejemplo, en que los profesores GIANNINI y SANDULLI, quienes discreparon en su momento de la necesidad de dictar una ley general reguladora de este procedimiento. Con todo, en definitiva se impuso la idea de contar con un procedimiento administrativo general, siguiendo la tradición jurídica continental de raíz justinianea, estimulada por la mayoría de la doctrina, inspirada, a su vez, en la idea de dar simetría al cuadro dogmático del Derecho público y estabilidad a la relación procedimental administrativa, como una mejor y mayor garantía para el ejercicio de los derechos particulares.

En efecto, desde el 18 de febrero de 1800, la fecha de nacimiento del Derecho administrativo certificada por el ilustre profesor MASSIMO SEVERO GIANNINI, al constatar ese día como el de vigencia de la primera ley que subordinó externa y obligatoriamente a la Administración, lo que ocurrió en Francia, dentro de los nuevos parámetros de una Administración sometida a Derecho y no a la voluntas regis3, el pensamiento publicístico entró en una ininterrumpida espiral de restricciones orientada a regular cada vez más con mayor minuciosidad y profundidad la actuación del poder administrador, en aras de exaltar las posibilidades de las personas y de evitar posibles arbitrariedades, siendo uno de los instrumentos representativos de esta tenden-cia el procedimiento administrativo, que en palabras de quien fuera Director de la Recherche Cientifique francesa, vino a superar «La antigua concepción según la cuál el administrado no tenía ningún derecho procesal —ante la Administración—, al contrario de lo que acontecía en el proceso judicial, dejando esa idea como parte de la prehistoria del derecho administrativo. El administrado, cuius res agitur, decide soberanamente su comportamiento procesal». «Así, el paso de la acción administrativa no contenciosa al proceso judicial no estuvo dada ya por el paso de la nada al proceso, de la vía administrativa a la vía de derecho, sino en el de un procedimiento jurídico a otro, del procedimiento extra judicial al proceso jurisdiccional»4.

IV. La primera ley general de procedimiento administrativo completó el circuito libertario de 1789: la ley austriaca de 1925, habilitando los derechos subjetivos en una controversia jurídico administrativa

En la práctica, este paso normativo de la nada al proceso, de la vía administrativa a la vía de derecho, en palabras del profesor LANGROD, habría de ser dado por Austria, como resultado del impacto jurídico que causó en su época la fecunda labor cumplida por la Corte Suprema Administrativa de Viena, tribunal que desde su creación en el mes de octubre de 1875, en una notable jurisprudencia, consagró una justicia administrativa garantizadora de los derechos subjetivos, en términos tales, que sus fallos, recogidos y sistematizados por el legislador, dieron contenido justamente a la primera ley de procedimiento general que conoció occidente: la Ley de 22 de octubre de 1925, superando en la materia a la celebrada y reconocida labor jurisprudencial del Consejo de Estado francés en todos los demás ámbitos del orden administrativo.

La filosofía inspiradora de esta ley de 1925, modelo a las que habrían de dictarse en los demás países de Europa, fue la misma que animó a Fran- cia en 1872 al crear la justicia contencioso administrativa y erigir al Consejo de Estado como tribunal contencioso administrativo por naturaleza. Por esos años, recuerda PROSPER WEIL, «va a instalarse la República y a debutar política y económicamente el régimen liberal. Grandes textos de inspiración libertaria dan a la administración francesa sus bases modernas», y fue ese «principio libertario el que articuló uno de los dogmas que sirvieron de fundamento al desarrollo de la jurisprudencia francesa durante esta época de oro del derecho administrativo, en que el Consejo de Estado creó los grandes criterios que le han servido de guía hasta nuestros días»5.

Nadie duda que la gran innovación del 24 de mayo de 1872 dejó atrás la concepción montesquieuana de que los derechos subjetivos habrían de garantizarse solo mediante un sistema de pesos y contrapesos en que la...

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