Reflexiones acerca del riesgo en materia ambiental y la gestión de cuencas en el desarrollo de centrales hidroeléctricas
| Autor | Enrique Moncada Alcántara |
| Cargo | Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú |
| Páginas | 1-20 |
Page 1
El Perú como país receptor de inversiones ha sido durante los primeros años del siglo XXI, un país privilegiado. Durante esos primeros años el Perú ha crecido principalmente en inversiones relacionadas a los rubros de la Minería y de las Telecomunicaciones. Asimismo, ha desarrollado infraestructura en otros sectores como el sector energía en el cual han desarrollado grandes obras como el gasoducto de Transporte de Gas del Perú y los sistemas de distribución de gas de las empresas Calidda y de Contugas. En el sub-sector electricidad se ha concentrado la promoción en el desarrollo de centrales de generación de energía eléctrica que sustenten con recursos energéticos renovables como las centrales fotovoltaicas, de biomasa, eólicas y las hidroeléctricas. Asimismo, se
Page 2
han construido infraestructuras de comunicaciones como el Puerto del Callao, diversos aeropuertos a nivel nacional y vías terrestres como la Interoceánica. Esta lista no termina ni terminara en nuestro futuro inmediato, debido principalmente al desarrollo económico que se viene generando en cada región y sus distritos integrantes, así como los niveles de competitividad que viene alcanzado el Perú a nivel mundial.
Esta diversidad de la inversión en infraestructura, tecnología e industria es una novedad para el realidad del Perú, pero es parte de la integración del país a la dinámica de la economía mundial. Como parte de esta integración también se replica los efectos que generan el desarrollo de la industria y la construcción de infraestructura, sobretodo en el caso de la afectación al medio ambiente. En ese sentido es importante analizar los alcances de la forma como se ejerce el rol de policía a cargo del Estado frente al desarrollo económico, esto que implica un análisis global de la actuación de las entidades que integran la administración pública y de la regulación a la que se someten los titulares de los diversos proyectos. Así, nos centraremos en la moderna justificación de la intervención del Estado en la economía, mediante la actividad de policía en materia ambiental.
-
La Actividad de Policía y el Peligro.
La actividad de policía ha caracterizado la actuación de las administraciones públicas, y en los últimos años ha girado sobre nuevos conceptos. En España, la actividad de policía en sus orígenes se caracterizó por el ordenamiento del estado, concentrándose en aquellos supuestos que pusieran en peligro el orden público de la sociedad1 o a la exposición de las personas a peligros naturales. Como se comprenderá acorde con cada tipo de peligro (tumultos, disturbios, pestes, plagas, falta de higiene, incendios forestales, etc.), la actividad de policía se extendió y se especificó hasta desarrollar entidades especializadas al interior de la policía administrativa (policía sanitaria, de alimentación, forestal, de aguas, minera, etc.)2.
-
El riesgo cero.
Page 3
La antigua policía administrativa contaba con un elemento teleológico que era el orden público, y el mantenerlo implicaba el rechazo de todo tipo de peligro que pudiera alterarlo. Ese mantener el orden público, se traducía en tener niveles cero de peligro.
Para esto, la regulación de policía determinaba que en el ordenamiento jurídico existiera la i) tipificación del peligro, ii) la prohibición normativa de ese peligro y iii) las disposiciones normativas sobre las medidas administrativas propias de la función de policía. Por lo tanto, la referencia legal de la policía administrativa, con el concepto de peligro y la normativa, la encontramos en el conocimiento del tipo y el rechazo por el ordenamiento del peligro3. Así se entendía que la actividad ilícita activaba la finalidad de la clásica actividad de policía, aquella de mantener o restablecer los niveles del peligro a un nivel cero o peligro cero. Consecuentemente, las medidas de policía se entendían por niveles, como respuesta a distintos niveles de peligro4.
-
La innovación tecnológica y la innovación de la actividad de policía.
Hasta el momento hemos explicado que entendemos por peligro, y esto para nosotros tiene una explicación metodológica, y es que aquello que servía de justificación para la actividad de policía en sus orígenes, hoy ha sido superado por el hombre, por lo tanto en la actualidad la justificación y el centro de análisis de la actividad de policía es otro concepto: El Riesgo.
El peligro tiene una procedencia natural, sea de los fenómenos naturales (incendios forestales, sequias, pestes, etc.) o humanos (disturbios). En cambio el concepto riesgo se desarrolla a la par de la materialización de la técnica, implica actividad humana, sin causa natural, y que curiosamente hemos desarrollado para combatir los peligros naturales.
Partamos de las necesidades humanas como mantener lugares higiénicos, asegurar comida o mantenernos calientes en épocas de heladas; estos son en sí peligros propios de la naturaleza humana, frente a los cuales hemos desarrollado en el plano sanitario y farmacológico la industria de la medicina, ante el peligro de la hambruna hemos desarrollado la industria alimentaria, y frente a el peligro de las heladas, hemos desarrollado la industria energética que nos otorga calefacción5.
Page 4
De aquí la diferencia entre peligro y riesgo, el primero tiene un origen natural, son los peligros naturales, el segundo tiene un origen tecnológico, detrás de un riesgo siempre habrá una tecnología, y detrás de estas la intervención de la voluntad humana. La técnica es todo aquello que los seres humanos hemos venido desarrollando, a fin de neutralizar la naturaleza y minimizar sus peligros.
Así, resulta importante darse cuenta desde una perspectiva legal que6:
i) Las tecnologías desarrolladas por cada industria nos resultan preferibles a los peligros. El desarrollo de dichas tecnologías genera una gran variedad de riesgos, cada uno con su propia complejidad, y que son riesgos que constituyen materia de análisis del derecho medioambiental.
No somos responsables por los daños generados por los fenómenos naturales; pero, si somos responsables ante los riesgos. Esto quiere decir que frente al Derecho solo interese el riesgo, no seamos extremistas, porque el antiguo poder de policía aún se mantiene vigente y se ha revivido a través del Derecho de Desastres, como respuesta a los fenómenos naturales, pero esto puede ser objeto de otro artículo.
No desconozcamos, que el sistema jurídico, y que el propio Derecho Público mediante sus actividades de policía y de fomento ha significado un marco apoyo al progreso tecnológico y al progreso de las industrias. El siglo XX, y este siglo XXI, está marcado por definir Estados cuya actividad se ha visto reducida con el fin de dar espacio de actuación a la actividad privada, sobretodo en cuanto al desarrollo de proyectos y el fomento de la inversión en infraestructura.
-
El riesgo permitido y el derecho ambiental.
Según ESTEVE PARDO Gestionar el Riesgo es "sopesar alternativas políticas en consulta con las partes interesadas teniendo en cuenta la determinación del riesgo y, si es necesario, seleccionar las opciones apropiadas de intervención y control".7
La gestión del riesgo, debemos entenderla como la interrelación de dos ámbitos, por un lado el ámbito científico y del otro lado el Estado con su poder político y administrativo. Esto ha sido
Page 5
importante para reconocer también un giro necesario en la metodología de aproximación a la regulación en materia del derecho medioambiental.
En buena cuenta, la actividad de policía se ejerció mediante la aplicación de una regulación en materia medioambiental conformada por autorizaciones, inspecciones y sanciones. Este enfoque, se identifica por utilizar técnicas administrativas de intervención propias del antiguo poder de policía, centrándose en restablecer el orden público. El orden público es un concepto que admite un nivel cero, un nivel de flat de peligro equivale a orden público, lo que permite la consecución de un objetivo para la administración pública y sus técnicas antiguas; reducir mediante las prohibiciones los peligros para mantener el nivel cero u orden público. Aquí el sistema tradicional para el ejercicio del poder policía, permitía un control y represión de actividades marginales, fuera del ordenamiento legal vigente8.
Esta reducción a un nivel cero del peligro, no ocurre así con relación a los riesgos. El riesgo cero es un objetivo utópico. Lograr un riesgo cero, implica una desactivación de las industrias, sus tecnologías y la compleja red de interrelaciones entre estas y la sociedad en su conjunto.
Según Esteve Pardo, esta imposibilidad del riesgo cero surge de9:
1) El riesgo surge justamente de las estrategias que eliminaron el peligro. Luchar contra riesgos implica la generación de nuevos riesgos.
2) Los efectos económicos de restringir fuertemente cualquier riesgo serían desastrosos, es decir, generaría enormes riesgos económicos.
Ante esta imposibilidad de alcanzar el riesgo cero, la opción por cual debería ser la finalidad frente a la cual se oriente en la actualidad la actividad de policía y el diseño y aplicación de sus técnicas de intervención debe ser "la opción entre riesgos".
Page 6
De esta forma, la evaluación no deberá tratarse sobre el riesgo A y el riesgo 0, o entre los extremos del riesgo, sino será concretamente sobre el riesgo sobre generador electricidad con energía con efectos no contaminantes para la atmosfera, como las centrales nucleares, o continuar generando con centrales térmicas, incrementando la contaminación sobre la capa de ozono, incrementando el riesgo del...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba