Recursos administrativos: conceptos, elementos y presupuestos. Un estudio comparativo de los regímenes peruano y uruguayo

AutorJuan Pablo Cajarville Peluffo
CargoFue catedrático de Derecho Administrativo y ex director del Instituto de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República, Uruguay
Páginas381-418
Recursos administrativos: conceptos,
elementos y presupuestos. Un estudio
comparativo de los regímenes peruano y
uruguayo
Administrative Appeal: Concept, elements and
assumptions. Peruvian and Uruguayan systems.
A comparative study
J UA N PA B LO C A JA R VI L LE PE LU FF O *
Resumen: El artículo presenta una comparación de las principales
características del recurso administrativo en el Derecho peruano y uruguayo.
Teniendo como contexto la comparación de ambos marcos constitucionales
y legales, se desarrolla la definición del recurso administrativo como
ejercicio del derecho de petición para, posteriormente, realizar el análisis
de los elementos esenciales y de los elementos no esenciales del recurso
administrativo. Finalmente, el trabajo ofrece una visión cuestionadora de la
regulación constitucional uruguaya y permite arribar a algunas conclusiones
sobre ambos ordenamientos.
Palabras clave: Recurso administrativo – derecho de petición – elementos de
los recursos administrativos
Summary: This article compares principal features of administrative appeal
system in Peruvian and Uruguayan Law. A lso, devel ops a definition of
administrative appeal as an exercise of the right of petition, then per forms
an analysis of essential and nonessential elements involved, having as
a co ntext the comparison of both, legal a nd constitutio nal frameworks.
Finally, the article provides a critical vision of Uruguayan co nstitutional
regulation arr iving to conclusions rela ted with both systems.
Key words: Administrative appeal – right to petition – elements of adminis-
trative appeal
* FuecatedráticodeDerechoAdministrativoyexdirectordelInstitutodeDerechoAdministrativodela
FacultaddeDerechodelaUniversidaddelaRepública,Uruguay.
N° 67, 2011
pp. 381-418
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Derecho PUCP, N° 67, 2011 / ISSN 0251-3420
SUMA RIO: I. PRESE NTACIÓN.  II. CO NCEPTO DE REC URSO A DMINI STRA
TIVO.  II.1. LOS RE CURSO S ADMIN ISTRATI VOS SON U NA ESPEC IE DE PE
TICI ÓN. II.2. CA RACTE RES ESPE CÍFICO S D E LO S R ECURS OS DENTRO DE L
GÉNE RO PET ICIÓN . II.3. D EFINI CIÓN, E NUMER ACIÓN Y E FECTOS DE SU
INTE RPOSI CIÓN. III . EL EMENTO S DE LOS REC URSOS ADM INISTR ATIVOS. 
III.1 . CONCEP TO, RELEVA NCIA Y ENU MERACI ÓN. II I.2. LA VOLUN TAD DE
RECU RRIR Y S U EXPRE SIÓN.  III.3. FORMA I NSTRU MENTAL D E INTE RPO
SICI ÓN DE LO S R ECURS OS. III.4. ID ENTIFI CACIÓ N D EL R ECURR ENTE.
III.5 . ELEM ENTOS NO ESE NCIAL ES: CON STITU CIÓN DE DOM ICILI O, FUN
DAME NTACIÓN Y OF RECIM IENTO DE PRUEB A. III.6. FIRM A LE TRADA. 
III.7 . DES TINATARIO DE L A MAN IFESTAC IÓN D E VOLUN TAD DE RECU RRIR.
III.8 . COMUN ICACIÓ N EN TIE MPO OP ORTUN O DE LA VO LUNTAD DE RE
CURR IR. PLAZ O PARA RECU RRIR. I V. PRESUP UESTOS DE LOS REC URSOS
ADMI NISTR ATIVOS. IV.1. CON CEPTO, R ELEVANC IA Y EN UMERAC IÓN.
IV.2. PRES UPUES TO S UBJET IVO DE VALIDE Z: C APACIDAD DE L R ECURR EN
TE. IV.3. PRE SUPUES TO O BJETI VO DE VAL IDEZ: EXIS TENCI A D E UN AC TO
ADMI NISTR ATIVO PREVI O. I V.4. P RESUPU ESTO DE UNA RESOLU CIÓN SO
BRE E L FOND O: LEGI TIMACI ÓN DEL RECURR ENTE. IV.5. PRE SUPUE STOS DE
UNA RESOLUC IÓN FAVOR ABLE. V. CONCLU SIONE S.
I . P R E S E NT A C IÓ N
La contribución que se me ha pedido —y que tanto me honra— a la
conmemoración de la primera década de vigencia de la Ley de Procedi-
miento Administrativo General (ley 27444) —en lo sucesivo LPAG
consistirá en una comparación de los regímenes de los recursos adminis-
trativos en los derechos peruano y uruguayo, con particular referencia al
propio concepto, a los elementos y a los presupuestos de dichos recursos.
El punto de partida de la comparación radica necesariamente en el se-
ñalamiento inicial del diverso nivel normativo de la regulación del tema
en uno y en otro país.
Desde la Constitución de 1952, en Uruguay los recursos administrativos
están minuciosamente regulados por normas constitucionales, que
subsisten prácticamente incambiadas en la vigente de 1967. La carta
consagra expresamente —y está bien que lo haga— el derecho a recurrir
a cualquier acto administrativo de cualquier órgano del Estado. Pero,
además, establece el plazo dentro del cual debe recurrirse —so pena
de caducidad del derecho a hacerlo— los recursos que corresponden
en cada caso según el órgano que dictó el acto lesivo, los plazos de que
dispone la administración para resolver, el efecto de su silencio y la
vinculación entre el agotamiento de la vía administrativa y la acción de
nulidad. Semejante exceso ha llevado a que subsistan cristalizadas, desde
hace casi sesenta años, soluciones que también hace muchos años han
probado su inconveniencia. Sobre semejante cimiento constitucional,
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RECURSOS
ADMINISTRATIVOS:
CONCEPTOS,
ELEMENTOS Y
PRESUPUESTOS.
UN ESTUDIO
COMPARATIVO DE
LOS REGÍMENES
PERUANO Y
URUGUAYO
ADMINISTRATIVE
APPEAL: CONCEPT,
ELEMENTS AND
ASSUMPTIONS.
PERUVIAN AND
URUGUAYAN
SYSTEMS. A
COMPARATIVE
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las normas que lo han reglamentado se han atenido solamente a
cuestiones procedimentales y de detalle1.
En cambio, en el Perú el régimen legal de los recursos se sustenta en una
sucinta base constitucional: el precepto que reconoce a los habitantes
el derecho de petición ante las autoridades2. Sobre ese pilar, la LPAG
ha edificado el régimen de los recursos administrativos, al incluirlos
como una forma de ejercicio del derecho de petición, según se verá de
inmediato.
I I . C O N CE P T O D E R E CU R S O AD M I N I S TR A T IV O
II.1 . Los recu rsos adm inistra tivos son una e specie de
petición
La doctrina define habitualmente los recursos administrativos como
los medios de impugnación3 de un acto administrativo del que pueden
valerse los administrados para obtener su revisión en la propia vía
administrativa.
Diciendo que son «medios de impugnación» se subraya el carácter
instrumental de los recursos administrativos y su utilidad, pero no se
atiende a su sustancia o naturaleza. Desde este punto de vista, se per-
cibe de inmediato que, en sustancia, un recurso administrativo es una
1 Entreotras,setratadel decretoley15.524,del9 deenerode1984,conocido como«LeyOrgánica
delTribunal de lo Contencioso Administrativo», dictado durante el gobierno de facto que padeció
nuestropaís;delasleyes15.869,del22dejuniode1987,ysumodificativa17.292,del25deenero
de2001,quesustituyeronla regulacióndelosrecursos administrativosdeldecretoley 15.524para
adecuarlaalaConstitución;ydeldecreto500/991,del27desetiembrede1991,verdaderocódigode
procedimientoadministrativo,reglamentariode lasnormasconstitucionalesy legalesenlamateria.
Sobreeste régimen, véase: cajarVille PeluFFo,Juan. Recursos administrativos.Cuartaedición.
Montevideo:FundacióndeCulturaUniversitaria,2008.
2 «Artículo2°.Todapersonatienederecho:[...]20.Aformularpeticiones,individualocolectivamente,
porescrito ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta
tambiénporescrito dentrodel plazolegal,bajo responsabilidad.[...] Losmiembrosde lasFuerzas
ArmadasydelaPolicía Nacionalsolopuedenejercer individualmenteelderechode petición».Esa
disposicióntiene suparalelo enel artículo30 dela Constituciónuruguaya, elcual diceque «todo
habitantetienederechodepeticiónparaantetodasycualesquieraautoridadesdelaRepública».
3 Conlevesvariantes,la locuciónapareceen: acosTa romero,Miguel.Teoría general del Derecho
administrativo.México:Porrúa,1979,p.70; alessi,Renato.Instituciones de Derecho administrativo.
TomoII.Barcelona:Bosch,1970,p. 621;Brewer-carías,Allan.El Derecho administrativo y la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos.Caracas:Editorial JurídicaVenezolana, 1999,p. 329;
carBajal VicTorica, Juan. «Consultas administrativas». L.J.U.Tomo 27, número 3789, p. 242,
Montevideo;cassagne,JuanCarlos.Derecho administrativo.TomoII.BuenosAires:AbeledoPerrot,
1998,pp.315y383;gonzález Pérez,Jesús.Los recursos administrativos y económico-administrativos.
Madrid: Civ itas, 1975, p.  109; gordillo, Agustí n. Procedimie nto y r ecursos administr ativos.
BuenosAires:Macchi,1971,p.159;gordillo,Agustín.Tratado de Derecho administrativo.Tomo4.1.
BuenosAires:Macchi,1980,p.3;huTchinson,Tomás.Ley nacional de procedimientos administrativos.
TomoII.BuenosAires:Astrea,1988,p.259;marienhoFF,Miguel.Tratado de Derecho administrativo.
TomoI.BuenosAires:AbeledoPerrot,1965,p.640;ragnisco,LeonidayMichelerossano.I ricorsi
amministrativi. Roma:ForoItaliano,1954,p.1;real,Alberto.Estudios sobre Derecho administrativo.
TomoII.Montevideo:FCU,1967,p.70;ysayagues laso,Enrique.Tratado de Derecho administrativo.
Séptimaedición.TomoI.Montevideo:Depalma,1998,p.391.Asimismo,véasetambién ladoctrina
procesal:couTure,Eduardo.Fundamentos del Derecho procesal civil. BuenosAires:Depalma,1964,
p.339;y delPiazzo,CarlosyCarlos guariglia.Los recursos administrativos y el acto institucional.
Montevideo:FCU,1979,p.11.

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