Principales actos que emanan de la administración
| Autor | Juan Carlos Cassagne |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho y Ciencias Sociales. Director del Instituto de Derecho Administrativo de la Academia Nacional del Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires |
| Páginas | 111-152 |
Principales actos que emanan de la Administración 111
SECCIÓN 1ª
EL ACTO ADMINISTRATIVO
1. LOS DIFERENTES ACTOS QUE EMANAN DE LA ADMINISTRACIÓN
Y LAS FUNCIONES DEL ESTADO
La actuación de la Administración se realiza a través de actos o hechos que
traducen la realización de actividades de diversa índole en punto a su
sustancia material.
Por su propia fi nalidad y naturaleza, la Administración Pública de-
sarrolla una actividad material y objetivamente administrativa, de alcance
individual y concreta, tendiente a satisfacer, en forma inmediata, las nece-
sidades de bien común o de interés público, cuya concreción resulta indis-
pensable en toda comunidad jurídicamente organizada. Tal es su actividad
predominante.
Pero junto a la anterior (y quizá, hoy día, con el mismo grado de exten-
sión) la Administración Pública desempeña una función que, aun cuando no
le ha sido adjudicada en forma exclusiva, coadyuva y hace posible la reali-
zación de la función administrativa. Se trata de aquella porción de actividad
materialmente legislativa que realiza la Administración Pública mediante el
ejercicio de la potestad reglamentaria que le atribuye la Constitución.
Dentro del conjunto de funciones públicas, aunque de manera limita-
da y restringida, la ley puede adjudicar a la Administración el ejercicio de
la función jurisdiccional, resolviendo controversias o confl ictos por medio
de actos que, en ciertas circunstancias y bajo determinadas condiciones, se
asemejan, por su régimen jurídico y efectos, a los típicos actos que expresan
el ejercicio de la función de juzgar, cuya competencia constitucional ha sido
adjudicada al órgano judicial (arts. 109, 116 y 117, CN). Esta característica de
nuestra rea li dad constitucional se ha consolidado tras la reforma de 1994, con
la aparición de los entes reguladores a los que los respectivos marcos legales
les han atribuido una limitada potestad jurisdiccional, lo que resulta constitu-
cionalmente válido en la medida en que se respeten los principios del control
judicial sufi ciente y del juez natural (lo cual veda el juzgamiento de causas
regidas por el Derecho Privado).
CAPÍTULO IV
PRINCIPALES ACTOS QUE EMANAN
DE LA ADMINISTRACIÓN
Juan Carlos Cassagne
112
Lo que cuenta es que administrar, legislar y juzgar son tres modos de
actuación en el campo del Derecho Público, que expresan el poder estatal a
través de diferentes tipos de actos sometidos a regímenes jurídicos diversos.
Vinculado a nuevas concepciones y, sobre todo, rea li dades que planteó
la problemática de la actuación estatal, no puede desconocerse el fenómeno
de la asunción por el Estado de actividades reservadas a la iniciativa particu-
lar, y que éste asumió como propias (tanto en la prosecución de un estatismo
contrario a las libertades que predica la llamada Economía Social de Merca-
do, como en el intervencionismo subsidiario basado en la aplicación del prin-
cipio de la suplencia) bajo formas institucionales privadas y con regímenes
jurídicos típicos del Derecho Civil o Mercantil.
En su momento, lo novedoso de esta clase de actuación y el régimen
jurídico atípico del control que, como extensión del concepto de tutela, se
ejercía sobre los actos de estas entidades la Administración Pública, condujo
a un sector de la doctrina a sostener una concepción unitaria para todos los
actos de la Administración, cuyo criterio central al no atender a la sustancia
ni al régimen jurídico de cada especie, resultaba en el fondo de carácter orgá-
nico o subjetivo.
La importancia de esta actividad que desarrolló el Estado fue tal que,
en la doctrina española, se propugnó el reconocimiento de una nueva catego-
ría que se añadiría a la dinámica clásica (policía, fomento y servicio público)
bajo el nombre de gestión económica1.
¿Importaba ello que la actividad de esas entidades estatales se ubicaba
en alguna de las tres clásicas funciones del Estado?2.
Pensamos la actuación de entidades de propiedad del Estado o poseí-
das por él3 bajo formas jurídicas privadas, no obstante las derogaciones o
excepciones al régimen ordinario que puedan estatuirse por normas públicas
o privadas, no conduce necesariamente a que la actuación de estas entidades
privadas se rija, en lo atinente al régimen de los actos que ellas celebran, por
el Derecho Administrativo, sin perjuicio de su aplicación extensiva por impe-
rio de la ley o del respectivo régimen jurídico.
Obsérvese que ni siquiera se estaría en el ámbito de la teoría de los
llamados actos mixtos o de objeto privado emanados de entidades públicas
1 VILLAR PALASI, José L., “La actividad industrial del Estado en el Derecho Administra-
tivo”, Revista de Administración Pública, nro. 3, Instituto de Estudios Políticos, Madrid,
1950, p. 63.
2 REIRIZ, María G., en el comentario que nos hiciera al t. I de esta obra, RADA, nro. 13,
Buenos Aires, 1976, p. 97.
3 Expresión que pertenece a GARRIDO FALLA, Fernando, “Las empresas públicas”, en
AA.VV., La Administración Pública y el Derecho contemporáneo, Instituto de Estudios
Políticos, Madrid, 1961, p. 140.
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estatales, donde el régimen jurídico se presenta entremezclado, sino frente a
actividades reguladas, en principio, por el Derecho Privado.
En cambio, el sistema que regula los actos vinculados al ejercicio de
las tres funciones estatales traduce la actuación del Estado en el campo del
Derecho Público, con un régimen administrativo, derivado de la propia natu-
raleza y objeto de la actividad, en la que la fi nalidad de bien común o interés
público se persigue en forma directa o inmediata.
Acontece así que el Estado puede llevar a cabo, en virtud del principio
de subsidiariedad —con carácter excepcional—, actividades industriales o
comerciales, en las que la satisfacción del interés o bien común se logra de un
modo mediato e indirecto. Es por tal causa que la mayoría de estas relacio-
nes se apoyan, en lo esencial, en un fundamento de justicia conmutativa, en
cuanto tienden a establecer víncu los de igualdad o proporción conforme al
valor de las cosas objeto del intercambio que se opera entre las prestaciones,
a pesar del fi n mediato de bien común que esa actividad estatal persigue.
En defi nitiva, el Estado, al emitir diferentes especies de actos puede ac-
tuar indistintamente bajo formas públicas o privadas. Si opta por lo primero,
que es el cauce propio y natural, sus actos serán, en principio, de Derecho Pú-
blico, aunque puede también celebrar actos de objeto privado o de régimen
jurídico mixto, en la medida en que lo admita el ordenamiento.
Si, en cambio, asume la condición de una persona jurídica privada, sus
actos, en principio, se hallarán sometidos al Derecho Civil o Mercantil, en-
cuadrándose en el régimen ordinario del llamado derecho común, salvo las
derogaciones que, a texto expreso, introduzcan normas públicas o privadas
o las que deriven del régimen administrativo aplicable a las relaciones jurídi-
cas. Tanto en este último supuesto, como en el de los llamados actos mixtos
o de objeto privado, el Estado no desempeña la función administrativa (en el
campo del Derecho Público) sino que desenvuelve una actividad regulada
por el Derecho Privado4.
2. LA DISTINTA CONDICIÓN JURÍDICA DE LOS ACTOS
En el ámbito del Poder Ejecutivo la función administrativa regula una
serie de actuaciones diversas que se singularizan en actos internos e interor-
gánicos, actos intersubjetivos o interadministrativos, y fundamentalmente,
en el género acto administrativo, cuyas especies más signifi cativas son el acto
administrativo unilateral y el contrato administrativo. Puede advertirse así
que, conforme al criterio objetivo, las categorías jurídicas aludidas no se ago-
4 BREWER CARÍAS, Allan R., “La distinción entre las personas públicas y las personas priva-
das y el sentido de la problemática actual de la clasifi cación de los sujetos de derecho”,
RADA, nro. 17, p. 15.
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