La pobreza como desastre

AutorÓscar Súmar Albújar
Páginas285-303
La pobreza como desastre
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La pobreza como desastre
Óscar Súmar Albújar*
I. INTRODUCCIÓN
Hace poco más de un año —el 15 de Agosto de 2007— un sismo de 7.9
grados en la escala de Richter impactó el Sur Chico del Perú, dejando
centenares de fallecidos y millones de dólares en pérdidas materiales1.
Al momento en que ocurrió este desastre, pocas personas pensamos que
pudiera tener relación con el Derecho. Naturalmente, en ese momento, todos
—o casi todos— asumimos que lo central para las personas era encontrar a so-
brevivientes; luego, obtener agua, alimentos, ropa y refugios temporales.
Por otro lado, ocurrido al sismo, la atención no tardó en centrarse en
las autoridades: desde el día uno, una fallida declaración del presidente2 puso
* Agradezco a Antonio Peña por permitirme utilizar información y documentos preparados
por él para la elaboración de este artículo.
1 Informe del INDECI en:
pdf>
2 Tres horas luego del sismo declaró ante toda la nación que “(…) afortunadamente no ha
habido un número grande de víctimas como hubiera sido previsible (…)”. El video completo
en:
Óscar Súmar Albújar
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todos los ojos en el Gobierno. Ahí constatamos que nuestros sistemas de re-
spuesta ante emergencias eran débiles, sino inexistentes, pero contrastaban con
la gran expectativa de la población en la acción de los gobiernos, sean locales
o el propio Gobierno Central. Sin embargo, aun en ese momento, era difícil
ver la dimensión humana de una catástrofe de semejante magnitud. Un ter-
remoto como el ocurrido en el Sur Chico no podía ser atribuible a las personas,
ni al Gobierno, ni menos aun a personas particulares. Estos hechos eran —sin
duda— atribuibles a la furia de Dios, una especie de castigo o una —como
más tarde nos corregiría la lidereza del barrio “La Alamenda”— “llamada de
atención” de la providencia.
Es el paso del tiempo y la serenidad que da la distancia de los hechos las
que nos permiten constatar que las mayores consecuencias de esta catástrofe son
debidas a la acción (o inacción, en la mayoría de casos) de personas de carne y
hueso y poco tienen que ver con la Naturaleza. Esto es así porque ha pasado más
de un año y las calles en Pisco continúan igual de destruidas que el mismo día
del terremoto. Lo mismo se puede decir de los hospitales, los colegios, las casas y
seguimos contando.
Es así que dos inquietudes surgen de esta experiencia: la primera es la
relación entre los desastres naturales y el Derecho y la segunda es cuán naturales
son estos desastres.
II. DERECHO Y DESASTRES
Hay dos planos donde estas áreas de la vida se relacionan, uno es la “vida
diaria” y otra es la academia.
En la vida diaria —o, más propiamente, la Historia— la relación entre
Derecho y desastres es de larga data. Podemos encontrar referencias respecto
a normas de zonificación y lineamientos para construcciones que surgieron
como consecuencia de desastres. Es más, las primeras normas de zonificación
de la historia surgieron como consecuencia de un desastre3. Otros ejemplos
se pueden encontrar en el Derecho civil, donde la imposibilidad de ejecución
contractual sobreviviente o las exoneraciones de responsabilidad por “Actos
de Dios” tienen milenios de aplicación. Existen muchos otros, como las nor-
3 PLATT, Rutherford H. “Learning From Disasters: The Synergy of Law and Geography”. En:
ELR, News & Analysis 38. 2008.
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mas post desastres, como la entrega de bonos o expropiaciones, las normas
que regulan la cooperación internacional y las donaciones, los tributos, los
regímenes de excepción, las desapariciones4, las pensiones, sucesiones, adop-
ciones, titulización, etcétera.
En una tendencia opuesta el estudio sistemático —en las aulas de Dere-
cho— de las relaciones entre desastres y Derecho ha surgido hace relativamente
pocos años5. Si uno busca en la Internet, encontrará un pionero en un trabajo de
1997 de Richard Posner6 y un desarrollo grande en las Facultades de Derecho
de Berkeley (post huracán Katrina)7 y Delaware, que aparentemente es la
universidad que primero estableció dicha conexión8. Pero la búsqueda no lo
llevará mucho más allá. La Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad
Católica de Perú9 —donde algunos profesores se han dedicado al tema y
hasta se ha creado un curso exclusivo— podría ser una excepción en el idioma
castellano, entre otras pocas.
Esto, sin duda, es contrario a la gran importancia que tienen los desastres
naturales en la agenda mundial (y de otras disciplinas) actualmente y con la
ya señalada inmensa cantidad de normas que pueden ser —y de hecho son—
dictadas como consecuencia de los desastres, sea en general o en relación a uno
en especial.
A esto habría que sumarle el creciente interés del Derecho en torno a la
Pobreza y es aquí donde se conectan nuestros temas de estudio.
4 MOISSET DE ESPANÉS. Luis. “Desaparición de cadáver (El Tsunami, el vuelo de Austral 2553 y
otras catástrofes)” (en línea). erc.org.ar/doctrina/articulos/artausencia6/at_down-
load/file>
5 CALIFORNIA CENTER FOR ENVIROMENTAL LAW & POLICY. Disaster Law and the Legal Academy:
Curriculum, Research and Law Reform. Reporte del workshop mantenido en U.C. Berkeley
Law School, el 25 de Junio de 2007.
6 PO SNE R, Richard A. Catastrophe: Risk and Response. Oxford: Oxford University Press,
2004.
7 Disasters & the Law (en línea) También ver el Center
for Catastrophic Risk Management (en línea). .edu/ccrm/>
8 Ver especialmente su Sociology and Criminology graduate program (en línea). .
udel.edu/soc/grad/grad.html#Requirements. Asociado a su Disaster Research Center: http://
www.udel.edu/DRC/>
9 Nuestro blog: Derecho y Desastres
Óscar Súmar Albújar
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III. LA VULNERABILIDAD COMO CAUSA DE LAS CATÁSTROFES
¿Cuán “natural” es un “desastre natural”? Desde un punto de vista,
que es relativamente común para los economistas, ninguna catástrofe es
“natural”. Cercanamente al concepto de “externalidades recíprocas”, se
podría decir que todo desastre ocurre por un evento físico de la natura-
leza, pero también porque unos hombres o construcciones estaban ahí.
De hecho, nadie considera una explosión solar una catástrofe y es porque
no hay ningún hombre cerca al Sol. Pero, si existiesen ciudades en el Sol,
sin duda esas explosiones serían consideradas catástrofes “naturales”. Del
mismo modo —sin exagerar tanto el ejemplo— la inundación de casas
ocurre porque el río se desborda, pero también porque hay casas en las
laderas del río.
Fuera de esta apreciación, en las últimas décadas, los estudiosos de los
desastres naturales han comenzado a prestar más atención en las condiciones
sociales y culturales de las poblaciones que los sufren, en lugar de enfocarse solo
en las causas físicas, externas, que los producen10.
Así, se ha acuñado el término “vulnerabilidad”, que hace referencias a las
condiciones socioeconómicas, incluyendo zona de vivienda, edad, raza, género,
nivel de ingresos, etcétera, que determinan el riesgo de una comunidad a sufrir
una catástrofe, así como el monto de los daños y la posibilidad de recobrarse de
estos.
Todos sabemos que si eres pobre tienes menores posibilidades de educarte,
de contar con vestimenta adecuada, medios de transporte, salud, etcétera; pero
no todos éramos concientes de lo siguiente: si eres pobre es más probable que
sufras un desastre natural en carne propia.
Encontramos las siguientes cifras bastante representativas:
10 Ver, entre otros: GÓMEZ, José Javier. “Vulnerabilidad y Medio Ambiente”. En: Seminario
Internacional Las diferentes expresiones de la vulnerabilidad social en América Latina
y el Caribe Santiago de Chile, 20 y 21 de junio de 2001, organizado por el CEPAL de
la ONU.
La pobreza como desastre
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Ratio de personas fallecidas por población (millones) en relación al Índice
de Desarrollo Humano (Resumen a nivel Mundial, 2006)11
Fuente: ADRC-Natural Disasters Data Book-2006, Chapter 2
DHB: Índice de Desarrollo Humano Bajo; DHM: Índice de Desarrollo Humano Medio;
y, DHA: Índice de Desarrollo Humano Alto.
Ratio del total de personas afectadas por población (millones) en relación al Índice
de Desarrollo Humano (Resumen a nivel Mundial, 2006)
Fuente: ADRC-Natural Disasters Data Book-2006, Chapter 2
DHB: Índice de Desarrollo Humano BAJO; DHM: Índice de Desarrollo Humano Medio;
y, DHA: Índice de Desarrollo Humano Alto.
11 DHB: Índice de Desarrollo Humano BAJO; DHM: Índice de Desarrollo Humano Medio;
y, DHA: Índice de Desarrollo Humano Alto.
0246810
DHA
DHM
DHB
05000 10000 15000 20000 25000 30000
DHA
DHM
DHB
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290
Lo mismo se puede notar en relación a los daños materiales ocasionados
por los desastres. Sin bien la mayoría de pérdidas ocurren en los países con GNI
altos, porcentualmente los más afectados son los de ingresos medios. Esto se
debe a que si bien son los países con mayores recursos los que tienen “más que
perder”, también tienen mayores posibilidades de previsión y recuperación que
los de ingresos medios. Los de bajos ingresos, por su parte, no tienen mucho que
perder en cuanto a bienes materiales.
Respecto al Perú, es llamativo destacar que si bien no estamos en el top 10
en desastres naturales en el 2007, sí lo estamos respecto al número de daños12. Es
decir, nuestro país no es uno que sufra la mayor cantidad de desastres naturales
comparativamente, pero sí es uno de los que mayores daños padece.
Estas cifras pueden ser consideradas una fuerte evidencia hacia la cons-
tatación de que la pobreza es una causa de desastres naturales o por lo menos
de sus efectos13.
Así, Susan CUTTER ha señalado que “(…). Los desastres son neutros a los
ingresos y son ciegos al color. Sus impactos, sin embargo, no lo son”14.
12 Natural Disaster Statistical Review: the Numbers and Trends 2007 (en línea).
emdat.be/Publications/publications.html>
13Disasters are linked to poverty. Poverty increases vulnerability to disasters. Most disasters occur
in poorer countries, and the people who suffer most from disasters - and from environmental
degradation - are almost always a society’s poor people. One study (UNDRO 1976) estimated
that 95 percent of deaths from disaster occur among the 66 percent of the world’s population
that lives in the poorer countries. In Japan, for example, the average annual death toll from
natural disaster is 63; in Peru, with a similar incidence of natural disasters, the annual death
toll is 2,900 (Anderson 1985).
Natural events destroy life and property in every country, but the losses, relative to a coun-
try’s resources, are more of a burden on the poorer countries. Absolute economic losses
may be higher in wealthier countries, because more property of higher value is damaged,
but the loss of GNP from disasters is about 20 times greater in developing than in devel-
oped countries (Funaro-Curtis 1982). Poverty increases the likelihood that a crisis will
become a disaster”. ANDERSON, Mar y. “Which costs more: prevention or recovery?” En:
Managing Natural Disasters and the Environment, World Bank, 1991 (en línea).
nzdl.sadl.uleth.ca/cgi-bin/library?e=d-00000-00---off-0aedl--00-0--0-10-0---0---0
prompt-10---4-------0-1l--11-en-50---20-about---00-0-1-00-0-0-11-1-0utfZz-8-00&a=d&c
=aedl&cl=CL3.58&d=HASH011d2ba44736d60d7448fab4.6.2>
14 Traducción libre de: “Disasters are income neutral and color-blind. Their impacts, however,
are not”. CUTTER, Susan. “The Geography of Social Vulnerability: Race, Class and Catas-
trophe” (en línea).
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IV. LA POBREZA Y SU RELACIÓN CON LA PREVENCIÓN
Acerca de la importancia general de la prevención de desastres —sobre todo en
países en desarrollo—, Mary Anderson ha señalado que:
“Las sociedades no eligen entre prevenir o recobrarse de los desastres, ellas
usualmente “compran” algo de ambas. La cuestión es cuánto comprar de
cada una. Por mucho, las naciones desarrolladas escogen la prevención sobre
recobrarse de los daños. Al evaluar opciones, los métodos de análisis costo
beneficio que miden los reales resultados de los diferentes posibles cursos
de acción son preferibles sobre los que manejan el tema con manipulaciones
matemáticas”15.
¿Cómo prevenir un desastre? Una de las maneras es evitando que
la gente viva en lugares peligrosos, mediante normas de zonificación. Sin
embargo, un estudio desde la perspectiva que venimos comentando nos
levaría a pensar que la zonificación y el peligro, tampoco son ciegos a las
diferencias sociales.
Desde el ámbito del Derecho —tomando en cuenta los trabajos de Cutter
y otros—, Farber ha sugerido que la zonificación tiene relación con la discri-
minación y la pobreza16. Así, grupos históricamente discriminados tenderían a
vivir en las zonas más peligrosas de la ciudad, quedando así expuestos a sufrir
catástrofes naturales.
Linda Zilbert ha hecho un estudio acerca de los desastres en Lima, relacio-
nándolo con los problemas de tuburización, sobrepoblamiento y vulnerabilidad
social. Ella ha encontrado que Lima, al mismo tiempo que se poblaba, también
incrementaba dramáticamente el número de desastres naturales en su territorio,
convirtiéndose en la zona con mayor incidencia de desastres naturales de todo
el Perú.
15 “Societies do not choose between disaster prevention or recovery - they usually “buy”
some of each. The question is, how much of each to buy. By and large, developed nations
choose disaster prevention over recovery. In weighing options, methods of cost-benefit
analysis that acknowledge and assess the actual outcomes of different courses of action
are preferable to those that “handle” them by mathematical manipulation”. ANDERSON ,
Mary. Ob. cit.
16 FAR BER, Daniel. “Derecho, Desastres Naturales y Desigualdad”, en: THEMIS-Revista de
Derecho 56. 2008. Publicado originalmente en 2006, bajo el título de “Law and Inequality”,
en: Journal of Theory and Practice 25.
Óscar Súmar Albújar
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  -
        


Asimismo, se muestra la relación entre pobreza y desastre, en relación a
los distritos donde ocurren las catástrofes:
LIMA
EN CIFRAS
Crecimiento de la
población
(*proyectada)
AÑOS POBLACIÓN
1940
1961
1972
1981
1993
1998*
661.508 hab.
1’901.927 hab.
3’418.453 hab.
4’835.793 hab.
6’434.323 hab.
8’000.000 hab.
DESASTRES OCURRIDOS EN EL DEPARTAMENTO DE LIMA:
1970-1998
Número de
Desastres
Gráfico Acumulativo de Eventos
5000
4000
3000
2000
1000
0
1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997

 -
 
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
Sin datos
Menor o igual a 20
entre 21 y 40
entre 41 y 60
entre 61 y 80
entre 81 y 100
Mayor que 101
DESASTRE
OCURRIDOS
Periodo 1970-1998
La pobreza como desastre
293
  -
        
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
Así, queda constatado que las zonas más pobres y antiguas son, al mismo
tiempo, las más vulnerables a los desastres. Dichas zonas son habitadas, como
ya hemos resaltado, por grupos de personas tradicionalmente discriminadas.
El mismo análisis de Zilbert nos hace poner los ojos también en la in-
formalidad. El crecimiento desmesurado de Lima se da a las espaldas de las
autoridades (normas de zonificación y de calidad de edificaciones), así como de
alternativas privadas como los seguros de viviendas.
V. LA POBREZA Y SU RELACIÓN CON EL PROCESO DE RECONS-
TRUCCIÓN
La pobreza no solo puede ser entendida como una “causa” para las catás-
trofes, sino que tiene una incidencia fuerte en la falta de habilidad para recobrarse
de una que ya ha ocurrido.
5.1. Falta de acceso a las autoridades
Un primer punto es que muchos de los aspectos de un proceso de recons-
trucción o, más generalmente, de “recomposición” luego de un desastre tienen
Num. de desastres
ocurridos
Período1970-1998
DISTRITOS OBSERVACIONES
> de 81 desastres
entre 41 y 80
entre 20 y 40
Lima (cercado), Rimac,
La Victoria, Chorrillos,
Callao.
San Martín de Porras,
Lurigancho
Magdalena, San Miguel,
la Punta, Jesús Maria,
Miralores,
Breña.
Comas, San Juan de
Lurigancho, El Augustino.
Chaclacayo.
Demás distritos de Lima
Zonas más antiguas de la ciudad.
Con poblaciones asentadas en
márgenes del río
Rímac y/o en cauces secos de
quebradas.
Presentan barrios y sectores en
proceso de deterioro y con niveles de
hacinamiento.
Gran parte de población compuesta por
barrios marginales.
Con poblaciones asentadas en
márgenes del río Rímac y/o en cauces
secos de quebradas.
Óscar Súmar Albújar
294
que ver con la labor del Gobierno: las evacuaciones, los rescates, los primeros
auxilios en temas de alimento, salud, servicios básicos como los sanitarios y, pos-
teriormente, medidas como las reparaciones; son todos dirigidos por el Gobierno,
por lo menos en parte.
El tema es intuitivo, pero consistente con teorías más complejas desarro-
lladas desde la public choice: personas sin recursos económicos y sin organización
carecerán de cualquier oportunidad de influir —por lo menos articuladamen-
te— en la elaboración de políticas públicas.
Esto tendrá influencia en el desfase existente entre las normas dictadas
por el Estado y las reales prácticas y necesidades de la población. Esto ha sido
particularmente palpable en relación a la entrega de bonos para la reconstrucción
de viviendas17 en el Sur Chico, que originalmente fueron pensados para ser en-
tregados a personas que contaran con títulos de propiedad inscritos. La realidad
demostró que alrededor del 90% de damnificados no contaba con títulos18, por
lo que no podían acceder a los bonos.
5.2. Burocracia y pobreza
Tal como ya ha sido ampliamente destacado en nuestro medio19, la exis-
tencia de trabas (costos) administrativas puede ser un impedimento para el
desarrollo, sobretodo de los más pobres.
Esta situación se puede ver amplificada en una situación de desastres na-
turales, donde las necesidades son mucho más severas e inmediatas que en una
situación normal. Además, en situaciones como ésta, se presenta una situación
particularmente paradójica, pues el sistema en conjunto está especialmente
encaminado —formalmente— a favorecer a los damnificados; pero, al mismo
tiempo, presenta unas trabas que hacen imposible esta ayuda.
Aquí presentamos un caso, tomado de Antonio PEÑA e Imelda CAMPOS,
que ejemplifica esto:
17 Decreto de Urgencia 023-2007, Disponen el otorgamiento de ayudas económico-sociales a la
población damnificada por sismos, publicada el 16 de agosto de 2007.
18 PEÑA, Antonio y otros. “Derechos reales y reconstr ucción tras el sismo en Pisco: testimonios
sobre el shock del Derecho en zonas de desastre”. En: Derecho y Sociedad 30. 2008.
19 GHERSI, Enrique; GIBELLINI, Mario y Hernando DE SOTO. El otro sendero. México: Diana,
1986.
La pobreza como desastre
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LOS DERECHOS REALES EN ACCIÓN:
¿QUÉ SIGNIFICA SANEAR UN TÍTULO DE PROPIEDAD TRAS
EL ÚLTIMO SISMO EN PISCO?
1. Introducción: Identificando un problema histórico.
“No basta ser propietarios, sino parecerlo”, dice un precepto básico de los De-
rechos Reales. Pero en el caso de Pisco, tras el sismo del 15 de Agosto del 2007 y
en su actual proceso de reconstrucción, tal precepto cambiaría a “no basta parecer
propietario sino demostrarlo con títulos inscritos en Registros Públicos a nombre
de quien se reclame propietario”.
Si bien este último precepto es lógico dentro de cualquier pedido o reclamo
en caso uno quiera o tenga que hacer valer su derecho de propietario, para el caso
de quienes se identifican como propietarios en la provincia de Pisco y en otras
provincias afectadas tras el último sismo, no cabe exigir el mismo precepto para
acceder a los beneficios de reconstrucción de sus viviendas. En Pisco, como en
las otras provincias afectadas (Chincha, Ica, Cañete, Castrovierreyna, Huaytará,
Yauyos), existen problemas históricos y estructurales en la titulación y proceso
de inscripción de títulos de propiedad. 50 años atrás para ser propietario pleno
bastaba un contrato verbal de transferencia, no se requería de publicidad for-
mal porque todos conocían públicamente quiénes eran las partes, quién era el
comprador y quién era el vendedor, y quiénes eran las esposas e hijos de ambos
(matrimoniales o no). Las partidas de matrimonio sólo llevaban los primeros
apellidos de los padres de los contrayentes, las partidas de nacimiento (o bautizo)
sólo llevaban los primeros apellidos y nombres de los padres y madres, y en las
partidas de defunción no eran exigentes en completar los apellidos o nombres
del difunto. Entonces una declaratoria de herederos y un reclamo sucesorio de
bienes se gestionaba bajo tales documentos, fundado en un conocimiento real,
sin mayor preocupación para jueces ni fiscales. Los Registros Públicos funcio-
naban bajo los mismos criterios, pero, es más, bajo tal mercado de transferencia
de propiedades no era necesaria la inscripción de los títulos. La inscripción de
títulos podía entenderse como desconfianza, no solo en la relación vendedor-
comprador, sino al interior de cada una de sus familias.
Tras el sismo, todo ese sistema de transferencias y títulos ha colapsado. En
el caso de Pisco, el sismo arrasó con el corazón de la ciudad, la parte antigua, en
la que justo era legítimo el sistema comentado. Para los sucesores o propietarios
“gobernados” bajo ese anterior sistema, adaptarse a las exigencias y requisitos del
actual sistema de transferencia de propiedad y registros basados en la publicidad de
actos formales, constituye un reto absurdo del que no dudan en renunciar. Veamos
a continuación el caso de uno de esos propietarios o sucesores.
Óscar Súmar Albújar
296
2. Un caso emblemático: los largos procedimientos para acceder al registro de
propiedad.
Juan J.F.H. es un pisqueño de 72 años que vivía (desde el año 1947) en el in-
mueble sito en Jirón Callao XX que fue destruido como consecuencia del sismo.
El es hijo de don Pedro Edmundo F.C. y doña I.H.F., con cinco hermanos más.
Sus padres murieron sin dejar testamento y dejando entre sus bienes el inmueble
mencionado. De los cinco hermanos, dos se encuentran fallecidas y uno reside desde
hace veintiocho años atrás en el extranjero. Todos, incluyendo los herederos de las
fallecidas, han expresado el consentimiento de cesión de derechos del mencionado
inmueble a favor de don Juan J.F.H. Pero tal consentimiento no basta, a pesar de ser
expreso y formal, una serie de obstáculos o requisitos también formales envuelven
a Juan J.F.H. para acreditar su propiedad y beneficiarse de los subsidios ofrecidos
por el Gobierno Central: bono de S/. 6000.00 y subsidios de los programas Techo
Propio, Sitio Propio, Fondo Mi Vivienda, etc.
El primer obstáculo es que el inmueble de Juan J.F.H. no se encuentra inscrito.
Solo tiene una anotación preventiva de la compra-venta realizada por su padre
como bien propio. Un segundo principal problema es el de la identificación de
su padre don Pedro Edmundo F.C. en la declaratoria de herederos. Esta aparece
inscrita como declaratoria de herederos de don “Edmundo F.C.” y no “Pedro
Edmundo F.C.”. El tercer principal obstáculo es reunir el consentimiento válido
del conjunto de sus hermanos y descendientes, para que el título pueda inscribirse
finalmente a su nombre.
2.1. La inscripción de la “primera de dominio”:
Para la inscripción de la primera de dominio del inmueble del caso (primer pro-
blema principal), Juan J.F.H. tiene que cumplir con varios requisitos que combinan
servicios de ingenieros y abogados:
Elaboración de planos: plano perimétrico, plano de ubicación y memoria
descriptiva.
Certificado de numeración y constancia que no existe plano catastral en la
provincia, expedido por la Municipalidad provincial. Bajo requisitos adicionales:
un juego de los planos citados en el primer párrafo, escritura pública y pago de
derechos.
Búsqueda catastral en Registros Públicos, para los cuales se adjuntará otro
juego de los planos ya citados.
El costo aproximado de esta etapa es de 400 soles: 250 soles por los planos, 150
soles por el pago de derechos a la Municipalidad, copias y dos soles de pago a los
Registros Públicos, sin considerar los litigios con predios vecinos que para el caso
de Juan J.F.H. felizmente no existe. El tiempo de duración ha sido tres meses.
La pobreza como desastre
297
2.2. La rectificación de una declaratoria de herederos histórica:
Para la rectificación del nombre de su padre en la declaratoria de herederos
(segundo problema principal) el trámite o procedimientos y cumplimiento con
requisitos es más complejo. A continuación la descripción de estos procedi-
mientos:
Debe rectificarse primero la partida de defunción del causante en la que aparece
como “E.F.C.”, siendo su nombre “P.E.F.C.”. La rectificación debe hacerse en el
expediente judicial histórico de declaratoria de herederos. Para fundamentar esta
rectificación recurrimos a la Partida de Bautizo (que para el caso vale como Par-
tida de Nacimiento dado el nacimiento del causante con fecha anterior al Código
Civil de 1936) en la que aparece su nombre como “P.E.F.C”, pero con un error
en la escritura de su apellido materno: en lugar de “Cossío” (con doble “S”) se
ha escrito “Cosío” (Con una “S”). Para rectificar la correcta escritura de “Cossío”
(con doble “S”) los funcionarios del obispado exigen al menos dos documentos
públicos donde aparezca el nombre completo y correcto de la madre del causante,
documentos que no existen (dado que no admiten las partidas de nacimiento o
defunción de los hermanos del causante).
En cuanto al expediente de declaratoria de herederos del causante don
“P.E.F.C.” no existe en los archivos del Poder Judicial de Pisco. Se tiene que
solicitar la constatación de inexistencia y proceder a la reconstrucción del
expediente.
Para la reconstrucción del expediente de declaratoria de herederos se requiere
las partidas de nacimiento de todos los hijos (los padres no eran casados civil-
mente), que vienen a ser los hermanos de Juan J.F.H.. Pero para ello, también
se tienen problemas en la identificación de los nombres de los hijos (hermanos
de Juan J.F.H.) y del padre y la madre: sólo aparece un nombre y un apellido de
cada uno de ellos. En la partida de matrimonio religioso celebrado en el año 1950
se repite el error de identificación del causante, sólo aparece como “E.F.C.” y no
como “P.E.F.C.”. Todos estos errores en los documentos públicos o partidas de
nacimiento requieren procedimientos de rectificación que pueden ser ejercidos
judicialmente o ante notarías públicas.
Teniendo en cuenta que Juan J.F.H. logre superar los obstáculos de este se-
gundo problema principal, el cálculo de sus costos es de aproximadamente 2100
soles: 250 soles por la rectificación notarial de cada una de las siete partidas, 50
soles de pago de derechos en el obispado, 70 soles de pago de tasas judiciales,
80 soles por el pago del doble juego de las partidas de nacimiento, defunción
y bautizo y 150 soles por la inscripción de la rectificación de partidas ante el
Municipio. No se considera gastos de pasajes al Obispado de Ica. El tiempo de
duración aproximado: tres meses.
Óscar Súmar Albújar
298
2.3. La búsqueda válida de cesión de derechos:
Por último, para alcanzar el consentimiento válido formal, de parte de sus
hermanos y herederos de sus hermanas fallecidas (tercer problema principal), Juan
J.F.H. también tiene que cumplir con otra variedad de procedimientos y requisitos.
Entre estos consideramos:
El hermano que vive en el extranjero tiene que hacer efectiva su cesión de
derechos a través de un acto jurídico (poder o contrato) que tiene que otorgar ante
el consulado de su país de residencia. Con el documento en el Perú, Juan J.F.H.
tiene que legalizar la firma del Cónsul en el Ministerio de Relaciones Exteriores
(oficina Lima) y luego inscribirlo en Registros Públicos.
Una de las hermanas fallecidas, cuyo último domicilio fue Lima, a través de
testamento instituyó heredero para sucederla en los bienes que pudiera tener y
de los que no dispuso. El Testamento tiene que inscribirse también en Pisco, y el
heredero instituido tiene que hacer efectiva la cesión de derechos a través de actos
formales en Pisco.
La otra hermana fallecida, no tiene declaratoria de herederos y su esposo también
falleció con posterioridad sin testamento. Los cuatro hijos de ambos tienen que tramitar
la declaratoria de herederos de los dos, pero a su vez tienen que rectificar sus partidas de
nacimiento (para el propio trámite de declaratoria de herederos) porque sus apellidos
están incompletos dado que los nombres y apellidos de sus padres aparecen también
incompletos: sólo un nombre y un apellido. Adicionalmente, uno de los hijos de esta
hermana fallecida reside desde hace seis años en el extranjero, lo que supone el otorga-
miento de un acto jurídico a través del consulado y la posterior legalización e inscripción
del acto en el Perú.
El costo de este tercer grupo de procedimientos y requisitos supera los tres mil
soles. Esto, estimando que el otorgamiento de acto jurídico en el exterior y su inscrip-
ción en el Perú sea de 300 soles, cada declaratoria de herederos notarial cueste 250
soles, y cada rectificación de partida cueste 250 soles. A todo esto se debe adicionar
400 soles por la escritura de cesión de derechos y acciones que deben celebrar los
hermanos de Juan J.F.H., sus representantes y herederos, según sea el caso.
3. A manera de conclusión: ¿Qué damnificado resiste tantos procedimientos?
Buscando una alternativa.
Haciendo un balance de los procedimientos y requisitos en estos tres pro-
blemas principales de Juan J.F.H. para obtener válidamente su reconocimiento
como propietario damnificado del inmueble que poseía antes del terremoto en
Pisco, tenemos que resultan costosos y pesados. Costosos en tanto que Juan
J.F.H. tiene que gastar, por mutuo propio o a través de sus familiares, más de
5,000 soles en procedimientos y cumplimiento de requisitos. Esta suma no
La pobreza como desastre
299
considera costos de abogados, ni los costos indirectos que todo procedimiento
siempre produce: movilidad, alimentación, hospedaje, etc. De otro lado, lo
pesado de estos procedimientos y requisitos se encuentra en que Juan J.F.H.
tiene que ser tolerante en extremo: superar las esperas, discusiones, cambios
de reglas, cambios de oficinas que envuelven tales procedimientos y requi-
sitos en el contexto de desastre de Pisco. Hay que hacer cola en uno y otro
lado, discutir con uno y otro funcionario, exigir que lo atiendan y orienten
correctamente, etc. Al final Juan J.F.H. se cansará y pensará mejor en dejar
las cosas como están.
Esto último nos conecta con una apreciación adicional. Los problemas para el
saneamiento de títulos de propiedad no solo son de procedimientos y requisitos
formales (legales), y económicos (por los costos), sino también social y cultural.
Social, desde que uno considera que no es válido hacer tantos procedimientos y
colas para acceder a una propiedad que en la realidad ya existe; y, cultural, por-
que en el fondo personas como Juan J.F.H. están convencidos que el sistema de
transferencia existente hasta entes del terremoto era el mejor: todos lo reconocían
propietario y no era necesario ninguna rectificación de partida ni inscripción de
dominio en Registros Públicos. Pensar en un cambio de paradigmas en el sistema
de propiedad supone pensar en el cambio del conjunto de estas causas o en la
adaptación flexible a ellas, particularmente en las provincias como Pisco, donde
la simple espera para la reconstrucción de viviendas a favor de los damnificados
es inconcebible.
Una posible solución consiste en priorizar tácticamente en provincias de desastre
como Pisco y en casos como los de Juan J.F.H. el sistema de títulos de propiedad
basada en la transferencia de propiedad bajo el “solo consensus” sobre el principio
de publicidad registral, tal como lo regula el propio Código Civil. Esto significa dar
prioridad y eficacia a la vigencia del artículo 949 del Código Civil que establece: “La
sola obligación de enajenar un inmueble determinado hace al acreedor propietario
de él, salvo disposición legal diferente o pacto en contrario”.
Con ello, casos como los de Juan J.F.H. se analizarían bajo una diferente perspec-
tiva: se le identificaría como propietario pleno con el solo consentimiento (informal
o poco formal) de sus hermanos y herederos de sus hermanas fallecidas, se tendría
en cuenta su apariencia plena de propietario con la sola posesión directa, histórica
y sin reclamos de otros herederos o terceros, y se postergarían los arreglos formales
para inmediatamente después de la inicial reconstrucción, priorizándose la necesidad
real de los damnificados. Es decir, siguiendo esta nueva perspectiva, se reducirían
los procedimientos y requisitos antes presentados, y solo en casos de disputas o
conflictos con otros herederos o terceros cabría exigir, confrontar y completar tales
procedimientos o requisitos. Entonces, como si se encontrara bajo el sistema histórico
de transferencias y títulos, basada en hechos más que en formas, Juan J.F.H. recibiría
Óscar Súmar Albújar
300
los beneficios adicionales ofrecidos por el gobierno central y ya con una porción de
su casa reconstruida podría terminar sus gestiones de inscripción y solicitar incluso,
posteriormente, créditos bancarios para seguir reconstruyendo contribuyendo a dar
movimiento a la limitada economía de su localidad siniestrada20.
5.3. El caso de la discriminación a los pobres
Al ver los reportajes de diversos canales de televisión acerca de el trans-
curso de un año luego del sismo en el Sur Chico, una de las cosas que más me
llamó la atención fue la declaración de una señora que alegaba que ella merecía
el apoyo del Gobierno (para la reconstrucción de su casa), dado que ella había
sido propietaria y que, los que no lo hubiesen sido, no merecían la ayuda, dado
que siempre habían sido pobres, así que estaban igual que siempre. Luego se
lamentaba en relación a que ellos (los pobres) hubieran sido los mayores bene-
ficiarios de la ayuda del Gobierno.
Las causas de una actitud semejante pueden ser diversas. Entre ellas
podemos pensar en un sentimiento de “reparación”, relacionado a un deter-
minado concepto de justicia. Así, la “ayuda” del Gobierno, no se entendería
como completamente “graciosa”, sino como una verdadera reparación debida.
De este modo, mientras más tuviera uno antes del desastre, más “ayuda”
merece.
Esto, claramente, es contrario a las fuerzas redistributivas que habi-
tualmente inspiran el actuar de las personas respecto a sus semejantes en
crisis. Esta idea —claro está— también está asociada a una particular idea
de justicia.
Desde un punto de vista más formal, sin embargo, cuando normas desti-
nadas a la ayuda son interpretadas de tal modo que favorezcan más a unos sobre
otros, se puede hablar de discriminación. Se podría sostener, además, que los
pobres probablemente son un flanco más fácil como objeto de esta discriminación,
dados los puntos anteriormente tratados.
Nuevamente utilizaremos un ejemplo de Antonio PEÑA para ilustrar cómo
se puede dar esta discriminación en la práctica:
20 Terminado de escribir el 30 de abril de 2008.
La pobreza como desastre
301
CARENCIAS DE DERECHOS Y DISCRIMINACIÓN EN EL PROCESO
DE RECONSTRUCCIÓN DE LA ZONA RURAL DE PISCO TRAS EL
TERREMOTO DEL 15 DE AGOSTO DEL 2007
Días antes de la navidad del 2007, un grupo de estudiantes y profesionales de
derecho fuimos a la zona rural de Pisco afectada por el terremoto del pasado 15
de agosto del 2007 para compartir una chocolatada y regalos con los niños de las
familias damnificadas.
Gracias a la orientación de una maestra que hizo contacto con líderes del lugar
llegamos a algunos de los más alejados centro poblados afectados por el desastre,
entre los distritos de Humay e Independencia en la frontera con el desierto ha-
cía Ica: se trata de los centros poblados, o “medios centros poblados” como ellos
mismos los denominan, “Cuchilla Nueva”, “Cuchilla Vieja” y “El Guarangal”.
Nuestra sorpresa fue grande al reunir a los padres de familia y notar que ellos
desconocían que tenían derecho al bono de reconstrucción ofrecido por el gobierno
central (Bono de S/. 6,000 o Bono-6,000) como cualquier ciudadano urbano de
las provincias afectadas.
El 16 de Mayo de 2008, luego de 5 meses del primer viaje y a 9 meses del terre-
moto, nuevamente de visita en el lugar notamos algunos cambios. Los pobladores
rurales hicieron valer su derecho de Bono-6000 y las autoridades competentes
(Municipio y Defensa Civil) accedieron a su reconocimiento empadronando a las
familias damnificadas, pero con una salvedad: solo se reconocería como benefi-
ciario del Bono-6000 a quienes tuvieron viviendas de adobe, más no se incluía a
quienes hubieron tenido casa de quincha (vivienda hecha de caña y barro). Bajo
este criterio, en Cuchilla Nueva solo se reconocieron con derecho a Bono a 17 fa-
milias del total de 28, en Cuchilla Vieja solo se reconocieron con derecho a Bono
a 15 familias del total de 36, y en El Guarangal solo se reconocieron con derecho
a Bono a 8 familias del total de 15 (testimonio de madres dirigentes en reunión en
Centro Poblado San Tadeo).
De acuerdo a esta información podemos notar que el derecho a la reconstrucción
en la zona rural de desastre es limitado y discriminatorio. Tras ser la zona rural una
de las más pobres, se excluye como beneficiarios a las familias más pobres entre las
que viven en el lugar: aquellas que ni siquiera tuvieron la condición de construir
sus casas en adobe, porque solo alcanzaron a la quincha (que curiosamente fue
más resistente al adobe durante el terremoto). Estas familias además de ser ex-
cluidas del derecho de acceder al Bono-6000, están también excluidas del derecho
de acceder a los subsiguientes beneficios o subsidios de damnificados: incentivos
por cumplimiento de la construcción, programas Techo Propio, Sitio Propio, Mi
Vivienda, Proyectos de Créditos para Vivienda, etcétera.
Óscar Súmar Albújar
302
Al margen de la inconstitucionalidad de la medida, dado que tal exclusión de
damnificados contradice el derecho a la igualdad y no discriminación regulado
en el artículo 2, inciso 2, de la Constitución Política del Perú, la experiencia
muestra cómo las propias autoridades locales tienen limitaciones para ser soli-
darios con las familias que son conocidas por ellos mismo como las más pobres.
El Decreto de Urgencia Nro. 023-2007 y su reglamento Decreto Supremo Nro.
091-2007-PCM, de Agosto y Noviembre del 2007, respectivamente, reconocen
el derecho al Bono-6000 para todo damnificado, incluyendo a todo poseedor
además de al propietario.
Pero quizá lo más sorprendente dentro de la discriminación y exclusión que
viven los pobladores rurales de desastre es que ninguna de las familias de la mues-
tra citada, como ninguna de las familias que logramos entrevistar en otros centros
poblados de Independencia (Cabeza de Toro) y Humay (Bernales) en Pisco tenían
título de propiedad sobre los terrenos en los que habían construido sus viviendas
sea de adobe o quincha.
Todos tenían la situación de poseedores históricos (de 30 o más años en el lugar)
y solo recientemente, meses después del terremoto, las autoridades municipales se
apuraron en otorgar certificados de posesión (no de propiedad) para luego recono-
cerlos como damnificados.
Esto demuestra que la discriminación de familias que viven bajo casas de
quincha no viene a ser sino parte de una discriminación mayor a nivel nacional
y rural: familias que viven bajo el “título” de poseedores y no el título de pro-
pietarios. ¿Qué distante nos encontramos de alcanzar que todos los ciudadanos
del Perú accedan a la propiedad? Pero volviendo a nuestra experiencia en la
zona rural de Pisco, ¿No será que nos encontramos frente a otro concepto de
propiedad? ¿No será que nuestros ciudadanos rurales prefieren más bien el
reconocimiento de su derecho de posesión como si fuera de propiedad para el
goce de todo beneficio derivado del pasado terremoto, incluido el de
reconstrucción?21
VI. BALANCE Y PROPUESTAS
Un primer punto sobre el que queremos llamar la atención es so-
bre la necesidad de tomar en cuenta la vulnerabilidad social, al elaborar
políticas públicas. Tal como ha mencionado Susan Cutter, “Las vulnera-
bilidades creadas por la sociedad han sido ampliamente ignoradas en las
21 Artículo terminado el 17 de mayo de 2008.
La pobreza como desastre
303
doctrinas acerca del riesgo y el desastre porque son muy difíciles de medir
y cuantificar”22.
No obstante, como la misma autora menciona, su importancia es tan
grande que es imposible no comenzar a hacerlo, si queremos tener éxito en re-
ducir el riesgo y el impacto de los desastres. Adicionalmente, cualquier esfuerzo
en reducir la pobreza a escala general puede ser fácilmente tirado por la borda
si no se toma en cuenta que los desastres tienen un impacto muy grande en las
personas con escasos recursos23.
Otro punto es cómo enfrentar estas políticas, una vez que estemos con-
sientes de su importancia. Una manera es mediante normas proteccionistas
o “sociales” como los subsidios. Otra es mediante los incentivos de mercado
cuando estos sean posibles y los servicios públicos, cuando no lo sean. Ya han
sido destacadas en otros lugares las bondades de esta última aproximación y
los defectos de la primera24 25.
22 “Socially created vulnerabilities are largely ignored in the hazards and disaster literature
because they are so hard to measure and quantify”. CUTTER, Susan, Ob. cit.
23Development resources are often wasted out of failure to consider disaster-proneness. When
development projects are undertaken without regard for potential disaster, scarce devel-
opment resources are often inefficiently allocated. Investment dollars are wasted when
a project is wiped out by a (predictable) typhoon, earthquake, or mudslide. Disasters
shorten the economic life of development investments yet donor-funded development
projects have increased the likelihood of disaster or have been built (and destroyed)
in disaster-prone areas. (Community-built centers and newly acquired livestock were
wiped out by a typhoon in Asia; export crops, requiring a fairly long cultivation period,
succumbed to wind and rain damage from tropical storms in Central America; housing
projects built on unstable lands were destroyed by earthquake in the Middle East; and
irrigation projects that increase soil salinity threaten subsistence agriculture in Africa.)
More often, a disaster interrupts ongoing programs and diverts resources from their
originally planned use (Jovel 1989). When disaster-proneness is well-known, failure to
factor it into planning represents a serious mismanagement of resources”. ANDERSON ,
Mary. Ob. cit.
24 NATSIO S, Andrew S.“Economicincentives anddisaster mitigation”. En: Ob. cit. (en línea).
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736d60d7448fab4.8.3>
25 SÚMAR A., Oscar. “Seguro agrario contra catástrofes e incentivos perversos de los subsidios”
(en línea). En: Blog Derecho y Desastre.
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