Cambios de paradigmas en la administración del poder público: la a dministración pública bajo criterios de libertad o negociación para la reforma del Estado
| Autor | Antonio Peña Jumpa |
| Páginas | 865-875 |
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El presente trabajo busca ser una introducción de la sociología y antropología del derecho aplicada a un tema del derecho administrativo. Entendiendo por Administración Pública la entidad del Estado o la persona jurídica (GARCÍA DE ENTERRERÍA y FERNÁNDEZ, 2005, p. 32) dedicada a orientar, organizar, administrar, planificar, servir, fiscalizar, proteger, garantizar, regular, distribuir (DROMI, 2004, pp. 166-169) los actos de poder ejercidos por la autoridad (representantes del propio Estado) o sus administrados, las páginas siguientes presentan la posición de dos paradigmas relacionados a dicha entidad.
Cuando un gobernante o autoridad o un particular con las facultades de estos emite un acto (acto administrativo), sea a través de una norma, una directiva o su gestión, hay detrás del mismo ideología e intereses. Los intereses están relacionados con fuerzas externas que pueden provenir de órganos superiores del propio Estado o de grupos de poder económico o grupos sociales de presión (Cervantes, 2004, pp. 61-62). La ideología o paradigma está referido a la idea o propósitos que se encuentran al interior del propio actor que emite o aplica el acto administrativo, aunque dicha idea o propósitos estén ciertamente relacionados con el aprendizaje o elementos externos del propio actor. No es el objetivo del presente artículo tratar el análisis de los intereses o fuerzas externas. Suponiendo que nos encontremos frente a actos administrativos neutros, emitidos o aplicados por el propio actor sin la presión de fuerzas externas, queremos concentrar nuestro estudio en la ideología o paradigma que está en el propio actor al emitir o aplicar el acto.
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La hipótesis que guía el artículo consiste en afirmar que no es posible iniciar o sostener un proceso de reforma del Estado o la Administración Pública si es que no se producen cambios o reformas en los paradigmas de quienes intervienen en la labor administrativa.
En tal sentido, el proceso de emisión o aplicación de un acto administrativo neutro, dentro del propósito de administrar el poder público de los órganos del Estado, puede tener tras de sí al menos dos paradigmas. Estos dos paradigmas están en relación con el concepto de poder que utilice la autoridad o administración. Por un lado tenemos el paradigma que establece un tipo de administración del poder bajo criterios de legitimidad, dominación y sometimiento de las partes o actores intervinientes en la emisión o aplicación del acto administrativo (el ente administrador y el ente administrado o usuario) y, por otro lado, tenemos el paradigma que establece el tipo de administración del poder bajo criterios de libertad, intercambio o negociación de las mismas partes o actores intervinientes en la emisión o aplicación del acto administrativo. El primer paradigma lo encontramos en las teorías de Michael FOUCAULT (1980, [1977] 1996) y Max WEBER (1974), en tanto que el segundo paradigma lo encontramos en Niklas LUHMANN ([1975] 1995) y Michael CROZIER y Erhard FRIEDBERG (1977 [1990]).1Veamos la explicación de estos dos paradigmas a través de la definición del propio concepto de poder y su aplicación en diferentes modelos de sociedad, y luego presentemos algunas ideas de su aplicación en la administración pública peruana.
Michel FOUCAULT (1980), citado por Boaventura de Sousa SANTOS (1991), distingue dos formas de poder que puede aproximarnos al desarrollo del subtítulo propuesto. Las dos formas de poder son el poder jurídico (o Estatal)2 y el poder disciplinario. SANTOS, lo resume en los siguientes términos:
(...) el poder jurídico (o estatal) se basa sobre la teoría de la soberanía; es poder como un derecho poseído o intercambiado; un poder suma cero; está organizado centralmente y ejercido de arriba hacía abajo; distingue entre el ejercicio de poder legítimo e ilegítimo; se aplica a destinatariosPage 867autónomos preconstituidos; se basa sobre el discurso del Derecho, la obediencia y la norma(...).
«(...) En contraste, el poder disciplinario no tiene centro; se ejerce a lo largo de la sociedad; es fragmentado y capilar; se ejerce desde abajo hacía arriba constituyendo sus propios blancos como vehículos de su ejercicio; se basa en el discurso científico de la normalización y la estandarización producidas por las ciencias humanas(...).» (1991, p. 203).
Ambas formas de poder consistirían, en otros términos, de un poder formal3 que somete jerárquicamente, a través de las normas y los procedimientos, a la sociedad (poder jurídico) y de un poder material que igualmente somete, aunque esta vez horizontalmente, a partir del acto social mínimo de las relaciones humanas, a la misma sociedad. Estas dos formas de poder, sin ser las mismas, guardan una cierta coincidencia con los conceptos de poder, dominación y disciplina otorgada por el mismo WEBER (1974)4.
Michel FOUCAULT reflexiona la clasificación presentada explicando que el poder también atraviesa por mutaciones tecnológicas (1996, p. 58 y ss). Así, sostiene que al lado de las invenciones de la máquina de vapor y otras desde el siglo XVII y XVIII se han venido desarrollando también invenciones tecnológicas en la política (1996, p. 58). De esta forma destacará a la disciplina y la regulación de la población como estas nuevas tecnologías. Del concepto de disciplina agregará:
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(...) La Disciplina es, en el fondo, el mecanismo de poder por el cual alcanzamos a controlar en el cuerpo social hasta los elementos más tenues por los cuales llegamos a tocar los propios átomos sociales, eso es, los individuos(...)
(1996, p. 59).
A ello denomina el autor tecnología individualizante del poder o anatomía política y los mejores ejemplos lo encuentra en la disciplina del ejército y la disciplina en la educación (1996, p. 59-60). Sobre la regulación de la población a su vez FOUCAULT agregará:
(...) el siglo XVIII descubrió ésa cosa capital: que el poder no se ejerce simplemente sobre los individuos entendidos como sujetos –súbditos– lo que era la tesis fundamental de la monarquía, según la cual por un lado está el soberano y por otro los súbditos. Se descubre que aquello sobre lo que se ejerce el poder es la población. ¿Qué quiere decir la población? No quiere decir simplemente un grupo humano numeroso, quiere decir un grupo de seres vivos que son atravesados, comandados, regidos por procesos de leyes biológicas(...)
(1996, p. 61).
A esta mutación del poder el autor denominará bio-política y los ejemplos que cita son numerosos: es con dicho poder que aparece problemas como el del hábitat, el de las condiciones de vida en una ciudad, el de la higiene pública, o la modificación de las relaciones entre la natalidad y la mortalidad (1996, p. 62)5.
La clasificación del poder presentada es posible encontrarla en el ejercicio de servicios públicos como en el funcionamiento de sistemas, órdenes u organizaciones de resolución. De un lado, el poder jurídico está presente cuando el representante del sistema, orden u organización somete con su decisión a las personas o grupos de personas (colectivos) que recurren porPage 869un reclamo de un servicio o la disputa...
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