El plazo de prescripción en la nulidad de oficio: ¿necesidad jurídica o imperfección legislativa?
| Autor | Jorge Pando Vílchez |
| Páginas | 185-200 |
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La nulidad de un acto administrativo no constituye nunca un aspecto pacífico en el análisis doctrinario del tema, resultando siempre interesante la discusión al respecto con miras a confrontar las opciones del legislador sobre el particular.
En el caso peruano, y concretamente en lo que respecta a la presente ponencia, el análisis final busca poner sobre el tapete los aspectos vinculados a la regulación legal sobre el tratamiento de la prescripción en los casos de revocación por nulidad de oficio del acto administrativo, teniendo en cuenta los diversos supuestos y causales consideradas en la Ley del procedimiento administrativo general.
De acuerdo con el artículo 9 de la Ley del procedimiento administrativo general, todo acto administrativo está premunido de validez, es decir, que todo acto se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según sea el caso.
DANÓS1 afirma que tal presunción de validez «tiene por fundamento la necesidad de asegurar que la Administración Pública pueda realizar sus funciones en tutela del interés público sin que los llamados a cumplir sus decisiones puedan obstaculizar las actuaciones de la Administración sobre la base de cuestionamientos que no hayan sido confirmados por las autori-Page 186dades administrativas o judiciales competentes para controlar la legalidad de los actos administrativos».
Asimismo CASSAGNE2 considera al respecto que «Si no existiera tal principio, toda la actividad estatal podría ser cuestionada con la posibilidad de justificar la desobediencia como regla normal en el cumplimiento de los actos administrativos, obstaculizando (...) el cumplimiento de los fines públicos al anteponer el interés individual y privado al bien común, sin entender la preponderancia que aquellos representan como causa final del Estado».
Ello lleva, además, al hecho que los actos administrativos sean inmediatamente eficaces, permitiendo que la administración materialice esa eficacia imponiendo la ejecución forzosa de los mismos, sin esperar a que se resuelva sobre su validez, en el supuesto que esta haya sido cuestionada.3
Nuestro artículo 10 de la Ley del procedimiento administrativo general prevé diversas causales o supuesto de nulidad de un acto administrativo, que refleja el criterio de la esencialidad del vicio en la configuración de las causales4:
• La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
• El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez5, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14 de la Ley del procedimiento administrativo general.
• Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición.
• Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.
Esta causal es considerada por la doctrina como la más grave de las infracciones que un acto administrativo puede contener.
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En la medida que toda actuación de la administración tiene que realizarse en el marco de juridicidad que debe, un acto administrativo dictado en contra de dicha juridicidad implica afectar la esencia misma del quehacer de la administración pública.
Hay autores como DROMI6 que afirman que si un acto administrativo es manifiestamente contrario a la Constitución, es un acto administrativo «inexistente», es decir ni siquiera debería tener la posibilidad de considerársele como acto administrativo.
Sin embargo, esta opción tiene sus riesgos en la medida que la subjetividad en su aplicación podría atentar contra el principio de presunción de validez, desarrollado ut supra.
MORÓN7 por el contrario, considera que si bien esta causal tiene un alto contenido emblemático, en términos prácticos bien pudo ser suprimida en la medida que sus supuestos están subsumidos en cualquiera de los otros incisos del mismo artículo.
Al respecto, consideramos que dicha causal engloba la premisa fundamental de una infracción muy grave que amerita la nulidad del acto administrativo. Esta causal permite en otras legislaciones diferenciar entre nulidad y anulabilidad de un acto administrativo.
Esta causal se desarrolla en los artículos 3, 5 y 6 de la Ley del procedimiento administrativo general. Aquí es donde podríamos confirmar la afirmación de MORÓN respecto que, al desarrollarse las características del Objeto del acto administrativo en el artículo 5 de la Ley del procedimiento administrativo general, se repite la causal de nulidad de la antijuricidad del acto administrativo8.
Sin embargo, esta causal contiene una excepción, respecto de aquellos vicios que no revisten la gravedad del caso sino que están referidos a temas o disposiciones formales irrelevantes, no trascendentes y que a través delPage 188artículo 14 del la Ley del procedimiento administrativo general se permite su subsanación y conservación9.
Cabe señalar, en este punto, que resulta importante para evaluar la excepción antes descrita, que la omisión de la formalidad irrelevante o no trascendente, no debe causar indefensión al administrado.
Esta causal regula los vicios de nulidad insalvable en que puede incurrirse como consecuencia de los procedimientos de aprobación auto- mática y aquellos de evaluación previa sujetos a silencio administrativo positivo, en los cuales, al manejarse el principio de presunción de veracidad, puede originarse la obtención de derechos o beneficios indebidos por haberse presentado documentos falsos o información inexacta y que por el solo transcurso del tiempo, frente a una inacción administrativa se considera estimada o aprobada la solicitud.
Si bien el silencio administrativo es una institución que busca proteger al administrado de la inacción de la administración pública, dicha institución no puede constituirse en una opción para obtener beneficios indebidos.
Esta causal en nuestra opinión podría no ser necesaria y estaría cumpliendo más bien una función pedagógica, pues en la medida que no hay un pronunciamiento expreso de la administración, podría pensarse que no se puede evidenciar claramente los elementos de validez del acto administrativo, y concluir —erróneamente— que en estos supuestos no cabe la nulidad, no obstante que al tratarse de un acto administrativo ficto10, la prime- ra causal resulta plenamente aplicable.
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Esta causal según DANÓS11 es una novedad en la Ley del procedimiento administrativo general y es inspiración del artículo 62, numeral 1 inciso d de la Ley Española 30/92 del Régimen Jurídico de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo Común.
Esta causal involucra tanto a los actos que en sí mismos configuran la comisión de una infracción penal (v. gr. abuso de autoridad) como a aquellos que se derivan de la comisión de una infracción penal (v. gr. derivados de actos de corrupción).
Sin embargo la activación de esta causal requiere de una sentencia judicial estimatoria sobre la ilicitud penal producida, aun cuando en opinión de MORÓN12 no necesariamente debe ser sentencia condenatoria, en la medida que el sujeto puede gozar de determinados beneficios procesales (v. gr. Colaboración eficaz).
DANÓS13 también afirma que, para la aplicación de esta causal de nulidad, debe haber sentencia final por un juez o tribunal Penal. Ello en tanto, solo el Poder Judicial, y no la administración, tiene potestad para calificar determinado acto como infracción a la ley penal.
Nuestra legislación establece que la nulidad de un acto administrativo debe ser ventilado en sede administrativa como consecuencia de la interposición de los recursos administrativos correspondientes por parte de los administrados14. Pero, ¿qué sucede en los casos en los que el administrado no impugnó administrativamente el acto porque era un acto estimatorio...
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