El difícil camino de la Constitución europea
| Autor | Alessandro Pizzorusso |
| Cargo del Autor | Profesor de la Universidad de Pisa |
| Páginas | 87-116 |
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Pese a constituir ya, como todos saben, una de las ma yores organizaciones políticas y económicas del mundo, la Unión europea se distingue de las otras instituciones capaces de desarrollar un papel de este tipo por el hecho de consistir, desde el punto de vista jurídico, no en un «estado», sino en una «organización internacional», aun diferenciada en ciertos aspectos de la generalidad de los entes calificables como tales. Organizaciones internacionales eran, en efecto, las tres «comunidades» que se constituyeron con el tratado de París de 18 de abril de 1951, la CECA, y con el tratado de Roma de 25 de marzo de 1957, la CEE y el Euratom, y que en los años posteriores han sufrido importantes modificaciones que las han unificado sustancialmente y las han dotado de ordenamientos en cierta medida semejantes a los propios de un estado federal, pero cuyo alcance conjunto no ha resultado tal, al menos hasta ahora, de alterar su naturaleza jurídica hasta el punto de asimilarla a aquella que es generalmente considerada como propia de los estados.
Para que se produjese un cambio de tal índole habría sido necesario que ocurriese uno de estos dos sucesos: quePage 88 los estados miembros de la Unión adoptasen, en las formas previstas por los tratados vigentes y con arreglo a las reglas del derecho internacional, una modificación de los propios tratados que comportase, de modo explícito o implícito, la transformación en estado de las tres comunidades (así como de la Unión, posteriormente adherida a ellas, con sustancial identificación en ella de estos cuatro sujetos, si bien jurídicamente distinguibles); o que se verificase un evento político (fundamentalmente de tipo revolucionario, aunque no necesariamente violento) capaz de producir un efecto análogo como consecuencia de un hecho jurídico extra ordinem.
No puede decirse, hasta este momento al menos, que un suceso de este tipo se haya producido. La fase histórica en la que una perspectiva semejante apareció menos remota, por lo menos a los partidarios de la unificación europea, fue aquella en la que por vez primera el Parlamento de Estrasburgo fue elegido por todos los ciudadanos europeos mediante sufragio universal directo, por lo que se podría haber imaginado que los elegidos se considerasen titulares de una nueva soberanía, independiente de la de los estados. Como ya había sucedido en Francia con ocasión del juramento del Jeu de Paume el 20 de junio de 1789, cuando los componentes de los Estados generales se constituyeron en Asamblea constituyente y decidieron no separarse antes de haber dotado de una constitución al país1, modificando así el título de su participación en la asamblea y el papel jurídico de la asamblea misma.
Tampoco se ha cumplido la primera hipótesis, mediante una explícita afirmación de la voluntad unánime de losPage 89 estados miembros dirigida a dar vida a un estado federal que ocupase el lugar de la organización internacional preexistente; por el contrario, son frecuentes las tomas de posición en sentido opuesto, de representantes oficiales de países miembros individuales2. Se discute, en cambio, si las modificaciones introducidas, algunas de las cuales (comenzando por la que ha previsto la implantación de una moneda única) van indudablemente en el sentido de una aproximación de la organización de la Unión Europea a la de un estado federal, puedan haber comportado implícitamente una transformación de este tipo. Y es en el ámbito de estos debates donde se ha dedicado amplio espacio a la cuestión relativa a la configurabilidad, sobre la base del derecho actualmente vigente, de una «Constitución europea»3, y donde se han producidoPage 90 manifestaciones de opinión, incluso algunas muy autorizadas, que toman partido por una respuesta positiva respecto de este último punto4. Está claro, por otra parte, que de «constitución» se puede hablar también con referencia a entidades bastante diversas de los estados5, por lo que, entre las opiniones que sostienen que la Constitución europea ya existe, es preciso distinguir en función del significado con que se usa el término constitución.
Una solución intermedia entre las dos previamente consideradas cabe encontrarla en una serie de iniciativas tendentes a reformar las instituciones europeas mediante una serie de conferencias intergubernamentales de cara a conseguir una estructura que sea más o menos próxima (o menos lejana, dependiendo de los puntos de vista) a la tesis federalista, pero que, en cualquier caso, se dirige a potenciar las instituciones mismas para ponerlas en condiciones de ejercer un conjunto de funciones que resulten cada vez más parecidas a las propias de un estado (y, fundamentalmente, de un estado federal, si bien esta noción se entiende aquí claramente en un significado nada riguroso6). Recientemente esta solución ha encontrado unPage 91 especial estímulo en los sucesos que han hecho posible, y en cierta medida necesaria, la ampliación de la Unión hacia el este, o al menos un mayor compromiso en esta zona.
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Para valorar el estado actual de las cosas, es preciso considerar sobre todo las diferencias que, respecto de un estado, incluso federal, presenta la Unión desde la vertiente de su organización, y a causa del particular sistema de fuentes del derecho comunitario que se ha venido estableciendo en estos años.
Por lo que respecta al primer punto, es suficiente recordar cómo la organización prevista para las tres comunidades inicialmente constituidas estaba claramente inspirada en modelos internacionalistas, en cuanto que los órganos de las mismas eran todos nombrados por los estados miem-Page 92bros, aunque con tales especialidades que en ciertos aspectos las distinguían en alguna medida, y desde el momento en que las decisiones más importantes se adoptaban según el principio de unanimidad, en vez del principio de mayoría. Vale decir que los miembros del ejecutivo debían elegirse por su «competencia general» y actuar «en completa independencia, en el interés general de la Comunidad»; los miembros de la Asamblea eran «representantes de los pueblos», delegados de los parlamentos nacionales; los miembros del Tribunal de justicia y los abogados generales eran elegidos «entre personalidades que ofrezcan todas las garantías de independencia y que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio, en los respectivos países, de las más altas funciones jurisdiccionales, o bien que sean jurisconsultos de notoria competencia».
En el curso de los últimos cincuenta años, esta estructura ha sufrido una cierta evolución orientada a asegurar una, al menos parcial, representatividad directa de las instituciones comunitarias respecto de los pueblos europeos (o, si se prefiere, del pueblo europeo), principalmente mediante la fusión de los órganos de las tres comunidades (ahora identificados también con los de la Unión), mediante la elección directa del Parlamento europeo (siendo por eso rebautizada como la «asamblea»), y mediante la introducción de una relación de confianza entre Parlamento y Comisión, por último también por la ampliación de los supuestos de aplicación del principio de mayoría. Las reglas de tipo internacionalista continúan predominando e incluso han sido reforzadas a través de la institución del Consejo de jefes de estado y de gobierno, que no ejerce tantos poderes propios de la Unión (respecto de la cual tiende a asumir el papel de un jefe de Estado colegiado), en tanto poderes propios de los Estados miembros, por lo que su colegialidad es más parecida a la que existe en una conferencia internacional, que a la que es propia de un autén-Page 93tico órgano colegiado7. Todo ello ha dado lugar a una crítica recurrente, encaminada a denunciar el «déficit democrático» que hasta ahora habría caracterizado a las instituciones comunitarias, de la cual nos ocuparemos más adelante.
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Más significativas parecen las innovaciones que, respecto de las organizaciones internacionales tradicionales, presenta el sistema de fuentes del ordenamiento comunitario8. Éste se distingue esencialmente por dos factores: en primer lugar, porque el derecho comunitario no resulta sólo de las reglas consensualmente establecidas por los estados estipulantes en los tratados constitutivos, sino también del derecho emanado de los órganos comunitarios con base en las normas sobre la producción jurídica contenida en los mismos tratados (artículo 249, antes 189, del Tratado CE). Y los actos normativos así producidos son ilegítimos cuando resulten incompatibles con las normas contenidas en los tratados (artículo 230, antes 173, del Tratado CE), con la consecuencia de que, con referencia a ello, puede hablarse de los tratados como de «tratados-constitución» que contienen cormas jerárquicamente superiores a las normas emanadas de los órganos comunitarios, según criterios similares a los generalmente aplicados en los ordenamientos estatales en las relaciones entre constitución rígida y las leyes emanadas con arreglo a la misma9. En segundo lugar,Page 94 porque la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha afirmado, con jurisprudencia constante, ya parte integrante del acquis communautaire10, que el derecho comunitario prevalece sobre el derecho interno de los estados miembros, por lo que se podría pensar en la constitución europea como una especie de constitución liberal ante litteram, jerárquicamente superior al derecho de los estados miembros, incluido el derecho constitucional nacional.
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Resulta obvia la diferencia que distingue en ambos casos el significado asumido por el término «constitución». En cualquier caso, a tenor de las circunstancias debe entenderse en el sentido de constitución no escrita, resultante de un conjunto de principios y de reglas ocasionalmente enunciadas en los tratados, explícita o implícitamente, por ellos, y no de un texto destinado a regular sistemáticamente la «materia constitucional» con referencia a una institución de este tipo. En el primer caso, se habla de la...
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