Control gubernamental del gasto público en el Estado constitucional: reflexiones a propósito de la aprobación de las facultades sancionadoras de la Contraloría General en materia de responsabilidad administrativa funcional
| Autor | Erika García Cobián Castro |
| Cargo | Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú |
| Páginas | 443-475 |
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Ver Nota1
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El Estado constitucional es un modelo de Estado sujeto al derecho que ha reinterpretado los principios originales del Estado de derecho decimonónico o del constitucionalismo liberal del siglo XIX2y perfeccionado su configuración en orden a garantizar mejor la dignidad de las personas frente al ejercicio del poder proveniente de cualquier poder del Estado o de poderes fácticos no estatales.
Una nota sustancial del Estado constitucional es el reconocimiento de la fuerza normativa de la Constitución y la subordinación del principio de legalidad al de supremacía de la Constitución. La ley, considerada en el Estado de derecho como la norma jurídica con primacía en el ordenamiento, pasa a ser una norma sujeta a la supremacía de la Constitución3. En tal sentido, la exigencia de someter la actividad del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial a las reglas producidas por el Poder Legislativo evoluciona hacia la determinación de que los poderes públicos, entre ellos el Poder Legislativo, deben sujetarse al derecho, a un derecho más alto, dotado de fuerza normativa4, conformado por un conjunto de principios constitucionales superiores, sobre los que existe un consenso social suficientemente amplio5y que reconoce un catálogo de derechos fundamentales, así como garantías para su protección.
Estos derechos, fundamentales en el Estado constitucional, comprenden la libertad del Estado de derecho y los derechos sociales y protegen contra la amenaza o violación proveniente de los poderes públicos, así como frente a los particulares y el poder de los privados, que ya no solo contarán con garantías para su protección en el ámbito estatal sino también en el internacional6.
La eficacia del principio de supremacía constitucional conlleva un proceso de «constitucionalización del ordenamiento jurídico», es decir, la transformación progresiva de dicho ordenamiento hacia su total impregnación por las normas constitucionales. Guastini anota como manifestaciones de la «constitucionalización del sistema jurídico»: (i) una Constitución rígida; (ii) la garantía jurisdiccional
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de la Constitución; (iii) la fuerza vinculante de la Constitución; (iv) la sobreinterpretación de la Constitución; (v) la aplicación directa de las normas constitucionales; (vi) interpretación conforme de las leyes, y (vii) la influencia de las Constitución sobre las relaciones políticas7.
Por su parte, también el principio de separación de poderes, en el esquema del Estado constitucional, adquiere un redimensionamiento de su contenido sin perder el fundamento de su origen, orientado al control del ejercicio del poder. Por tal razón se ha considerado que, más allá de una concepción rígida de división del poder sobre la base de tres organismos fundamentales: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, la fidelidad al principio se expresa en la presencia de pesos y contrapesos en el Estado, compatible con la existencia de una multiplicidad de instituciones que asumen funciones especializadas en una relación de intervenciones de control y colaboración mutuas y recíprocas8.
Esta reconfiguración del principio de división de poderes tiene relación con la asunción de nuevas funciones por cada uno de los clásicos poderes estatales, con semejanzas a las que típica y exclusivamente realizaban algunos de sus pares, así como con la presencia de otros organismos constitucionales autónomos en la esfera estatal, que pueden considerarse en el mismo nivel de jerarquía o estatus que los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Para García Pelayo, el principio de división de poderes es mucho más complejo que el que formuló originalmente Montesquieu. Sin embargo, el propósito de impedir la concentración del poder como idea básica mantiene actualmente su vigencia y resulta coherente con la presencia de los organismos constitucionales autónomos en el escenario público. Para dicho autor, estos organismos son constitutivos o esenciales en la estructura del Estado. Reciben competencias y funciones especializadas, directamente de la Constitución, para cumplir determinadas finalidades fundamentales y garantizar el buen funcionamiento del modelo de Estado. Asimismo, tienen paridad de rango y relaciones de coordinación con los demás poderes y organismos constitucionales, todo lo cual implica que tengan autonomía y superioridad en el ámbito de su competencia9.
Una de las manifestaciones del principio de control, propio del Estado constitucional, es el control externo de la ejecución del presupuesto público y de la gestión económica y financiera del Estado, ejercido
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por un organismo constitucional autónomo o entidad de fiscalización superior a la que se asigna específicamente tal función estatal.
Entre la organización política y la hacienda pública existe una estrecha relación, dado que el control sobre la ejecución presupuestal procurará que el ejercicio económico y financiero de la administración pública se lleve a cabo respetando la voluntad de la representación nacional y en cumplimiento de los aspectos formales y jurídicos necesarios para alcanzar los objetivos previstos en la formulación presupuestal aprobada10.
Dicho control es una de las más antiguas expresiones de la limitación del poder. La necesidad de ejercer el control externo sobre la función presupuestaria del gobernante o autoridad política se remonta al período de tránsito del Estado medieval al Estado moderno, cuando el Parlamento británico en formación del siglo XIII fue asumiendo como propia la facultad para consentir el presupuesto y aprobar los tributos11.
Incluso las potestades legislativas del Parlamento se fueron ganando y arrancando del ámbito de poder del monarca, usando el arma financiera y la compulsión frente a las solicitudes del rey para conseguir fondos extraordinarios12.
Más nítidamente, en el siglo XVII el Parlamento se impone frente al rey como corolario de un período largo de tensiones entre ambas instituciones, generadas por el desconocimiento del monarca de sus obligaciones frente al Parlamento, entre las que se encontraba la aprobación de impuestos con el consentimiento de esta institución13.
Es interesante anotar que el control parlamentario del presupuesto no se limitaba a la autorización de los tributos. La Cámara de los Comunes complementó el control supremo que tenía sobre la capacidad impositiva, con su facultad de determinar o prescribir los objetivos para los cuales se debería gastar el dinero público14.
Por otra parte, si bien en la historia francesa el consentimiento de los impuestos no fue una práctica regular, el control presupuestario se manifestó a través de los jueces de cuentas y la constitución de una Corte de Cuentas, cuya aparición se registra en la Edad Media. Esta institución se caracterizó por la especialización en asuntos financieros
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del Estado, entre los que se encontraba la prevención contra la diversidad monetaria y la imposición de la rendición de cuentas periódica para los gestores locales. La supresión de la Corte de Cuentas durante el período revolucionario se explica por la desconfianza que generaron los jueces del Antiguo Régimen dada su sujeción a la Monarquía y su relación con prácticas de corrupción. No obstante, los revolucionarios franceses del siglo XVIII no desconocieron el concepto del control de la gestión del presupuesto público, lo que se demuestra con la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, cuando reconoce el derecho de los ciudadanos a «comprobar, por sí mismos o por sus representantes, la necesidad de la contribución pública, de consentirla libremente, de vigilar su empleo y de determinar su cuota, la base la recaudación y la duración».
La experiencia de un control jurisdiccional sobre las cuentas del Estado se replica en España por influencia francesa, cuyos precedentes preconstitucionales más remotos pueden distinguirse en la Edad Media y en el Antiguo Régimen. La denominación de Contador Mayor de Cuentas se utilizaba desde mediados del siglo XIV, y el de Tribunal de la Contaduría Mayor de Cuentas desde mediados del siglo XVI15. Esta institución se mantuvo durante la modernidad con la...
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