Evolucion de la accion popular: el modelo peruano de control constitucional sobre reglamentos.
| Autor | Moron Urbina, Juan Carlos |
| Cargo | Ensayo |
Sumilla 1. Aspectos historicos relevantes en la evolucion de la accion popular en el derecho constitucional peruano 2. La naturaleza de la accion popular como proceso de control normativo 3. La vinculacion entre los procesos de accion popular y de inconstitucionalidad 3.1. La subordinacion del proceso de accion popular a lo resuelto en aspectos conexos en procesos de inconstitucionalidad 3.2. La tramitacion preferente del proceso de inconstitucionalidad respecto de la accion popular cuando hayan normas relacionadas en ambos procesos 3.3. El trasplante de las tecnicas de interpretacion desarrolladas en los procesos de inconstitucionalidad al proceso de accion popular (ej. Interpretacion de las normas cuestionadas conforme a la Constitucion) 3.4. Improcedencia del proceso de accion popular si la norma reglamentaria reitera la regla consagrada en una disposicion con rango de ley 4. La competencia judicial para conocer el proceso de accion popular y las propuestas de cambios 5. Los supuestos en que el Tribunal Constitucional puede ejercer control abstracto sobre la validez constitucional de un reglamento 6. El tratamiento de los reglamentos antijuridicos en el derecho comparado: la via del proceso contencioso administrativo y el proceso de inconstitucionalidad 6.1. El proceso contencioso administrativo 6.2. El proceso de inconstitucionalidad Conclusiones 1. Aspectos historicos relevantes en la evolucion de la accion popular en el derecho constitucional peruano
Cronologicamente el proceso de accion popular ha sido el instrumento pionero del control normativo dentro de nuestro constitucionalismo. Aparecio en la Constitucion Politica de 1933 (sin haber sido planteada en el famoso Anteproyecto de la Comision Villaran), se mantuvo en la Carta de 1979, y encuentra lugar en la vigente Constitucion Politica de 1993. La evolucion normativa la podemos apreciar a continuacion:
Constitucion de 1933
>.
Constitucion de 1979
Hay accion popular ante el Poder Judicial, por infraccion de la Constitucion o la ley, contra los reglamentos y normas administrativas y contra las resoluciones y decretos de caracter general que expiden el Poder Ejecutivo, los gobiernos regionales y locales y demas personas de derecho publico>>.
La Accion Popular, que procede, por infraccion de la Constitucion y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de caracter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen>>.
Como se puede advertir a largo de las tres constituciones se mantiene como nucleo comun ser un mecanismo procesal que permite a cualquier persona plantear la ilegalidad o inconstitucionalidad de reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos gubernativos de alcance general.
No obstante esta circunstancia, la evolucion de la institucion la debemos apreciar en funcion a la manera en que fue desarrollada por la legislacion ordinaria y luego, por la practica judicial en su aplicacion concreta.
Podemos hablar de tres fases sucesivas:
--Desde su aprobacion en la Constitucion Politica de 1933 hasta la Constitucion Politica de 1979.
--Desde su aprobacion en la Constitucion Politica de 1979 hasta la Constitucion Politica de 1993.
--Desde la aprobacion en la Constitucion Politica de 1993 hasta la fecha.
1.1. En la fase de los anos 1933 a 1979 su incorporacion al regimen constitucional peruano fue consagratorio de una expectativa de introducir un novedoso instrumento de control normativo al Poder Ejecutivo que sustituia al anarquico contemplado en la Carta de 1856 que solo declaraba la nulidad de los actos contrarios a la Constitucion. Antes del Congreso Constituyente de 1931, la Comision que Presidiera don Manuel Vicente Villaran ya dejaba constancia de los innumerables abusos del poder reglamentario por medio del cual el Poder Ejecutivo invadia el campo de las leyes (1) para lo cual planteaba determinar claramente los limites de esa potestad a traves de la formula contenida en su propuesta de articulo 76 numeral 5. Este articulo consagraba que >; sin embargo, no constituia ningun mecanismo de control ante el incumplimiento de dicha clausula (2).
Fue en el Congreso Constituyente de 1931 que surgio este instrumento de control normativo, que a decir de Ferrero Rebagliati (3), poseia la naturaleza de una garantia constitucional en los terminos usados por el derecho constitucional de la epoca. Asi lo podemos apreciar en la presentacion que se realizo la Comision de Constitucion al Pleno del Congreso del articulo 10 (finalmente articulo 133) del proyecto de Constitucion:
Con ocasion del ejercicio por el Poder Ejecutivo de la facultad que constitucionalmente tiene de reglamentar las leyes, se ha expedido multitud de disposiciones reglamentarias que infringen la Constitucion o las leyes. La experiencia aconseja poner limites a la actividad gubernativa cuando rebasa sus limites propios, en agravio de quienes por alguna razon son afectados por dichas resoluciones. La Constitucion que es la ley matriz de la Republica debe ser celosamente defendida. Ningun reglamento que infrinja la Constitucion o la ley tiene fuerza coercitiva y cualquiera del pueblo, puede y debe denunciarlo ante el Poder Judicial, sin que esta accion popular impida o limite la accion del Parlamento para responsabilizar politicamente a los Ministros. Disposicion de tanta importancia, que figura por primera vez en nuestra Carta Politica, reclama una ley que establezca el procedimiento judicial correspondiente (4). Pese a esa expectativa, la doctrina constitucional la mantuvo ignorada, su empleo fue infrecuente, y la judicatura fue reacia a ponerla en practica acusando --injustificadamente--primero, la falta de regulacion legal del instituto y, luego, argumentos, como la falta de legitimacion de los actores o--en los muy pocos casos en que prosperaba la demanda--circunscribiendo sus efectos al caso individual.
En el plano de la doctrina constitucional nacional los principales comentarios al texto constitucional practicamente no abordaron esta institucion. Es el caso por ejemplo de Pareja Paz Soldan en sus Comentarios a la Constitucion Nacional (Tesis para optar el grado de doctor en la Facultad de Derecho y Ciencias Politicas de la Universidad Catolica del Peru. Lima, 1939), que no le reserva comentario alguno a esta institucion. Escasamente en su trabajo Luis Munoz (5) comenta el esquema de justicia constitucional planteado por dicha carta explicando conjuntamente el articulo 133 (accion popular) con el articulo 26 (que permitia las reclamaciones abiertas de cualquier ciudadano ante el Congreso por infraccion a la Constitucion). De su planteamiento se desprende que de ambas normas deducia que el modelo de control constitucional de la Carta era mixto: por un lado el control politico a pedido de cualquier ciudadano por las infracciones a la Constitucion proveniente de cualquier norma legal, incluyendo leyes y reglamentos, y por el otro, la jurisdiccion constitucional a cargo del Poder Judicial via accion popular, pero solo contra reglamentos.
Como hemos advertido, la posicion del Poder Judicial en aquel entonces fue reacia a admitir demandas de accion popular, bajo diversos argumentos. Hasta antes de 1963, el argumento preferido fue aducir la carencia de desarrollo legal del articulo 133 de la Carta. Asi, por ejemplo, se nos refiere que el presidente de la Corte Suprema resumia esa posicion en 1955 de la siguiente manera:
[...] durante los anos 1947 y 1948, se presentaron a la Corte Suprema, tres solicitudes para que se declarara inconstitucionales otros tantos decretos supremos dictados por el Poder Ejecutivo de entonces ... En esos casos, la Corte declaro en Acuerdos de Sala Plena, que no estaba expedito el ejercicio de la facultad concedida al Poder Judicial por el articulo 133 de la Constitucion, por no haberse dictado la ley de procedimientos judiciales respectiva y a la que se refiere el propio articulo constitucional [...] Corresponde entonces al Congreso dar la solucion conveniente. Sus atribuciones y sabiduria determinaran si otorga al Poder Judicial y con que amplitud, funcion de tanto significado y dictara al mismo tiempo las reglas procesales que faciliten su ejercicio (6). Analogamente, era reconocido como nos informaron en su momento Garcia Rada (7) y contemporaneamente Abanto Torres (8), que las tres demandas de accion popular interpuestas directamente ante la Corte Suprema por esa epoca, fueron declaradas improcedentes por resoluciones de Sala Plena, por considerarse > (9).
Bien vale mencionar que esta posicion tuvo fuertes criticas al interior del propio Poder Judicial, la que testimoniaremos con el discurso que en el ano 1961 dio el propio presidente de la Corte Suprema de Justicia afirmando la necesidad que los jueces admitan las demandas por imperativo constitucional. En efecto, el doctor Bustamante Cisneros, presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Republica (10), afirmaba:
[...] la tesis de que se requiere norma legal que senale el procedimiento, importa que la voluntad constituyente quede supeditada al arbitrio de los poderes constituidos, con menoscabo del caracter unitario de la dogmatica constitucional. De modo que bastaria al Poder Legislativo no dictar la disposicion reglamentaria para que el Poder Judicial, no obstante el claro precepto de la Norma Suprema, se abstuviese de ejercer la funcion protectora que le corresponde. Mas es indudable que la ausencia de la ley reglamentaria no puede extinguir ni suspender el ejercicio del derecho reconocido por la Constitucion. Puede aducirse que resulta imperfecto que el Poder Judicial tramite una accion sin que se encuentre establecido el procedimiento a que debiera sujetarse; empero, constituye una mayor imperfeccion que por falta de procedimiento aquella no se pueda ejercitar, sin embargo de hallarse instituida por la misma Norma Suprema. La carencia del instrumento procesal no debe prevalecer sobre la abstencion en el...
Para continuar leyendo
Solicita tu pruebaCOPYRIGHT GALE, Cengage Learning. All rights reserved.
