Los elementos del Acto Administrativo

AutorJuan Carlos Cassagne
Cargo del AutorDoctor en Derecho y Ciencias Sociales. Director del Instituto de Derecho Administrativo de la Academia Nacional del Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires
Páginas187-221
Los elementos del acto administrativo 187
1 LA TEORÍA DE LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La construcción de una teoría sobre los elementos del acto adminis-
trativo, que aparece necesaria en el plano lógico a raíz de su carácter de acto
jurídico1, cobra una esencial importancia con respecto a todas las cuestiones
referentes a la validez del acto, puesto que deben analizarse los vicios en re-
lación con los elementos, para poder determinar la existencia y entidad de un
defecto susceptible de provocar la invalidez del acto. Pero aun así, de dicha
vinculación no se deriva la necesidad de abordar conjuntamente elementos
y vicios del acto administrativo2, ya que existe una imposibilidad metodoló-
gica para estudiar los vicios en particular antes que el sistema de la invalidez
administrativa3.
En esta materia, si bien la estructuración de una teoría acerca de los
elementos del acto administrativo no debe desconocer los principios que in-
forman la categoría del acto jurídico elaborada en el Derecho Privado4, lo
cierto es que resulta imprescindible tener en consideración las peculiaridades
propias de la disciplina publicista en que aquélla se desenvuelve.
1 GIANNINI, Massimo S., Lezioni di Diritto Amministrativo, Giuffrè, Milán, 1950, p. 294. Sos-
tiene este tratadista que el acto administrativo, como todo acto jurídico, se individualiza
por un conjunto de articulaciones lógicas que se denominan elementos.
2 Postura que ha seguido entre nosotros Gordillo (GORDILLO, Agustín, El acto administra-
tivo, 2ª ed., Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1969, pp. 241 y ss.) y en la doctrina española
Garrido Falla (GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, 10ª ed., t. I,
Tecnos, Madrid, 1987, pp. 455 y ss.), si bien este tratadista analiza previamente la teoría
de la invalidez administrativa.
3 Resulta, en efecto, prácticamente imposible clasif‌i car las consecuencias que generan los
defectos del acto (ej.: invalidez absoluta o relativa) sin haber antes analizado a fondo
el sistema que las presupone; han seguido el criterio que hemos propiciado a partir
de la primera edición de CASSAGNE, Juan Carlos, Acto administrativo, 1ª ed., Abeledo-
Perrot, Buenos Aires, 1974, COMADIRA, Julio R. - MONTI, Laura (colab.), Procedimientos
administrativos, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, anotada y comentada, t. I,
La Ley, Buenos Aires, 2002, pp. 195 y ss. y pp. 276 y ss. y HUTCHINSON, Tomás, La Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos. Ley 19.549, comentada, anotada y concordada
con normas provinciales, t. I, Astrea, Buenos Aires, 1985, pp. 286 y ss.
4 GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado..., cit., t. I, p. 468.
CAPÍTULO I
LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Juan Carlos Cassagne
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Es indudable que el carácter de ius in f‌i eri que posee el Derecho Admi-
nistrativo y la ausencia de una regulación normativa apropiada en la mayor
parte de los países, han contribuido a que los tratadistas, en la búsqueda de
una mayor originalidad, incurrieran muchas veces en meras discrepancias
de tipo semántico, donde pueden descubrirse, una vez quitados los ropajes
terminológicos, desacuerdos tan sólo aparentes, haciendo que un mismo ele-
mento aparezca en la estructura del acto con otra denominación.
Con todo, no puede decirse que el problema se reduzca, en def‌i nitiva,
a una cuestión de terminología, ya que no puede desconocerse que la discre-
pancia —por ejemplo— respecto al concepto o ubicación de la voluntad en el
acto administrativo se halla estrechamente conectada con problemas centra-
les de la teoría general del derecho, tal como el relativo a la interpretación de
las normas y de los actos jurídicos.
Antes de penetrar al estudio particularizado de los distintos elementos
esenciales que deben darse para que el acto administrativo sea válido (subjetivo,
causa, objeto, forma y f‌i nalidad) y de la voluntad, como presupuesto de la decla-
ración5, en una postura acorde con la regulación positiva nacional6, cabe advertir
que no todos los elementos revisten igual trascendencia ni aparecen exigidos con
la misma extensión, pudiendo ocurrir, por ejemplo, que aun cuando dos actos
deban exteriorizarse por escrito, uno de ellos tenga además que hallarse motiva-
do, no obstante que ambos requisitos pertenecen al elemento forma7.
2. EL PAPEL DE LA VOLUNTAD COMO PRESUPUESTO DEL ACTO
ADMINISTRATIVO
El problema de la voluntad del órgano administrativo pertenece a la
teoría del Estado8. Se utiliza la denominación “voluntad estatal” para indi-
car convencionalmente una metáfora, puesto que la voluntad sólo puede ser
concebida como un fenómeno psicológico privativo de los seres humanos.
Ocurre que el Estado, para el cumplimiento de sus funciones, actúa por inter-
medio de órganos compuestos por hombres, cuyas voluntades se imputan al
ente jurídico Estado9.
5 Conf. MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, 4ª ed. act., t. II, Abeledo-
Perrot, Buenos Aires, 1993, pp. 281 y ss.
6 Arts. 7º y 8º, ley 19.549.
7 ENTRENA CUESTA, Rafael, Curso de Derecho Administrativo, 3ª ed. (reimpresión), t. I, Tecnos,
Madrid, 1970, pp. 481/482, recuerda que en la doctrina italiana, Giannini se ref‌i ere a
la “heterogeneidad cuantitativa y cualitativa de los elementos” (cit., p. 295).
8 FORSTHOFF, Ernst, Tratado de Derecho Administrativo, trad. del alemán, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1958, p. 289.
9 BIDART CAMPOS, Germán J., El Derecho Constitucional del Poder, t. I, Ediar, Buenos Aires,
1967, p. 27.
Los elementos del acto administrativo 189
Esta postura que es válida, en general, para todo acto realizado por una
persona ideal como es el Estado, no pretende asimilar el acto jurídico del De-
recho Privado al acto administrativo10, dadas las características publicísticas
de esta última categoría, por lo cual resulta posible, entre otras cosas, que de
la voluntad del órgano administrativo legalmente expresada surjan obliga-
ciones para quienes no intervengan en la emisión u otorgamiento del acto,
principio inverso al que rige en el Derecho Privado.
Tampoco corresponde asimilar la voluntad en el acto administrativo a
la existente en nuestro acto jurídico del Derecho Privado, donde se exige que
la declaración tenga por f‌i nalidad inmediata la producción de efectos jurídi-
cos, en razón de que, como se ha visto, el acto administrativo comprende no
sólo declaraciones de voluntad (considerada esta última en su aspecto teleo-
lógico) sino también declaraciones de juicio y de conocimiento.
En rea li dad, tales argumentos no sirven para af‌i rmar la tesis que sostie-
ne que la voluntad “ha de juzgarse con arreglo al sentido objetivo del obrar
administrativo” sin importar la voluntad psíquica del funcionario que dictó
el acto11. Aparte de que tal postura sólo traslada la cuestión a un problema
de tipo interpretativo, referente a determinar la prevalencia de la declaración
sobre la voluntad real del funcionario12 la tesis no resulta acorde con la con-
secuencia que se le asigna a la voluntad real viciada, al aceptar la existencia
de los vicios de error, dolo y violencia. Por lo contrario, la voluntad “consti-
tuye siempre la construcción racional de una rea li dad psíquico-física” la cual
existe tanto en los órganos cuyo titular es un individuo como en los órganos
de carácter colegiado13, admitiéndose su conf‌i guración en forma implícita o
por silencio14.
La voluntad que comprende “tanto intención como f‌i n”15 constituye un
requisito presupuesto16 antes que un elemento del acto administrativo. No se
10 Lo contrario parece sostener FORSTHOFF, Ernst, Tratado..., cit., p. 290, respecto del negocio
jurídico privado.
11 FORSTHOFF, Ernst, Tratado..., cit., p. 29; KELSEN, Hans, Teoría general del Estado, Editorial
Nacional, México, 1959, p. 348; FIORINI, Bartolomé A., Teoría jurídica del acto administrativo,
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1969, p. 18.
12 Sobre esta cuestión en el Derecho Civil argentino, LLAMBÍAS, Jorge J., Tratado de Derecho
Civil. Parte general, t. I, Perrot, Buenos Aires, 1967, pp. 265 y ss.
13 Conf. GOLDSCHMIDT, Werner, Introducción al Derecho, 3ª ed., Depalma, Buenos Aires,
1967, pp. 239/241.
14 FERNÁNDEZ DE OLIVERA, Regis, Ato administrativo, San Pablo, 1978, pp. 38/39.
15 GOLDSCHMIDT, Werner, Introducción al Derecho, cit., p. 242.
16 MARIENHOFF, Miguel S., Tratado..., cit., t. II, pp. 281/283. No obstante la mayoría de la
doctrina tradicional, y aun los autores más modernos consideran a la voluntad como un
elemento del acto administrativo. DIEZ, Manuel M., Derecho Administrativo, t. II, 1ª ed.,
Bibliográf‌i ca Omeba, Buenos Aires, 1965, p. 244; GORDILLO, Agustín, El acto administrativo,

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