Las Comisiones de Derechos Humanos y la Acción de Inconstitucionalidad: perfiles procesales

AutorCésar Astudillo
CargoInvestigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Páginas425-453

    Ponencia presentada en el Seminario "Las comisiones de derechos humanos y la acción de inconstitucionalidad", México, UNAM-IIJ, diciembre de 2006.

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I La reforma constitucional de 14 de septiembre de 2006
1. Contenido

El 14 de septiembre de 2006 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el cual se adiciona el inciso g) a la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos -en adelante nos referiremos a ella como la "reforma constitucional"-1.

La adición otorga legitimación a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos -en adelante CNDH- para impugnar leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como tratados internacio-nales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución; asimismo, a los organismos protectores de derechos humanos equivalentes en los estados de la República, para impugnar leyes expedidas por las legislaturas locales, e igualmente, a la Comi-sión de Derechos Humanos del Distrito Federal para impugnar leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal2.

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La puesta en marcha de reforma concluye la asignatura que la precedente reforma de 1999 había dejado pendiente, en virtud de que desde entonces se propuso que la CNDH tuviera la facul-tad de ejercitar la Acción de inconstitucionalidad. En aquél momento la propuesta fue rechazada bajo el argumento de que los derechos fundamentales se encontraban ampliamente protegidos por distintos mecanismos de tutela, además de que se consideró prudente esperar un poco más a fin de que el mecanismo procesal introducido en 1994, y reformado dos años después, pudiera consoli-darse dentro del sistema jurídico mexicano3.

Todo parece indicar que los siete años que han pasado desde aquella modificación han cons-tatado que los mecanismos de protección de los derechos no eran suficientes y que la Acción ya se encuentra plenamente madura como para proceder a la ampliación del circulo de legitimados para interponerla. La reforma, por tanto, retoma el planteamiento de 1999 y hace posible que los organismos protectores de derechos humanos adquieran la representación y salvaguarda de los derechos y libertades fundamentales reconocidas en el sistema jurídico mexicano, al permitírseles activar el aparato jurisdiccional del Estado4.

2. Objetivos

La reforma constitucional se aprobó con un objetivo específico y bien delimitado: ensanchar el espacio reservado a la iniciativa procesal dentro de las acciones de inconstitucionalidad, y confiár-sela a aquellos organismos que, por la función constitucional que tienen asignada, se encuentran en la mejor posición para procurar la defensa de los derechos fundamentales, con las significa-tivas consecuencias que ello produce para una protección más amplia, puntual e incisiva de los derechos fundamentales que se determinan en nuestro derecho objetivo.

No obstante lo anterior, la lectura de la exposición de motivos de la reforma constitucional permite inferir que la capacidad de iniciativa en favor de las comisiones de derechos humanos se estableció con el objeto de: 1) Modificar el "ámbito temporal" en que el órgano de justicia constitucional afron-ta las eventuales vulneraciones a derechos fundamentales, 2) Enriquecer la añeja legitimación sub-jetiva existente en nuestro sistema, a través de la ampliación de la legitimación procesal de carácter objetivo; 3) Modular los efectos restringidos del Amparo y sus consecuencias5.

En torno a lo anterior es necesario realizar algunas precisiones. Es verdad que la tradicional

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protección de los derechos fundamentales a través del Juicio de Amparo representa una protec-ción a posteriori, esto es, una protección que se otorga una vez que la lesión a un derecho se ha producido y cuya finalidad, por tanto, es netamente reparadora. En la misma tónica, la Acción de inconstitucionalidad representa un control a posteriori que se genera una vez que la norma impug-nada se encuentra en vigor y que, por tanto, esta desplegando la totalidad de sus consecuencias jurídicas. Por esto mismo, si bien es cierto que el ejercicio de la Acción de inconstitucionalidad trata de fiscalizar la constitucionalidad de la norma al margen de su aplicación concreta, siempre que la demanda haya sido interpuesta dentro de los primeros treinta días de su vigencia, y con la pretensión de evitar que produzca la totalidad de sus efectos normativos, también lo es que esta situación difícilmente puede dar lugar a que hablemos de un control de naturaleza preventiva. En todo caso, representa un control anticipado6.

Además, el hecho de que una norma se impugne o no dentro de los primeros treinta días de vigencia mediante la Acción, no impide que pueda impugnarse a través del Amparo cuando se deriven de ella actos de aplicación concretos por parte de las autoridades. Si bien la no impugna-ción de la ley puede ayudar a fortalecer la presunción de su constitucionalidad, de ninguna manera puede exentarla de un control posterior. Del mismo modo, la impugnación de una norma y la de-terminación de su constitucionalidad tampoco impiden que pueda ser nuevamente impugnada por otros actores que aduzcan nuevos hechos o nuevas circunstancias que impliquen una nueva lectura e interpretación de la misma norma. Esto es así porque en muchas ocasiones la naturaleza misma de los contenciosos constitucionales conduce a que la determinación de la inconstitucionalidad de una norma no pueda establecerse desde un plano abstracto como aquel desde el cual se desarrolla la Acción, sino desde un ámbito concreto como el ofrecido por el Amparo.

Es cierto también que la defensa de los derechos fundamentales en México, al desarrollarse y consolidarse como un tipo de tutela constitucional de naturaleza concreta, ha contado preponde-rantemente con una legitimación procesal de carácter subjetivo. Por ello, constituye un dogma dentro del derecho de Amparo la consideración de que su promoción corresponde a aquella persona que se sienta lesionada en sus derechos constitucionalmente tutelados. La reforma, en este sentido, al fortalecer el instrumento abstracto de control y confiar su promoción a los ombudsmen, no hace sino incorporar una legitimación procesal de tipo objetivo que se reconoce en exclusiva para la tutela de los derechos fundamentales.

Lo apenas señalado guarda una íntima relación con la delimitación del bien jurídico objeto de tutela constitucional. Enfatizar la tutela objetiva de los derechos constitucionalmente garantizados representa, a nuestro juicio, uno de los objetivos más importantes de la reforma constitucional. Por mucho tiempo, la solitaria existencia del Amparo como mecanismo paradigmático de garantía ju-risdiccional propició un desarrollo preponderante de su vertiente "subjetiva", es decir, de aquella encargada de la tutela de los "derechos" frente a las indebidas intervenciones de la autoridad esta-tal. La consolidación de éste aspecto se realizó en perjuicio de la vertiente "objetiva" que conver-tía al mismo instrumento en un garante y promotor del "derecho" abstractamente considerado7.

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Ahora bien, debemos recordar que los cambios suscitados a merced de las reformas constitucionales de 1988, 1994 y 1996 intentaron enfatizar en la defensa del Derecho objetivo, al introducir la Acción de inconstitucionalidad, reforzar el ámbito de actuación de la Controversia constitu-cional y permitir a la Corte el envío de asuntos de su competencia a los tribunales colegiados de circuito8. Con el conjunto de ajustes institucionales se entendió garantizada la "Constitución de los derechos" por un lado, y tutelado el "derecho de la Constitución" y la "Constitución de los poderes" por el otro.

En este contexto, el hecho de que la reforma de 2006 otorgue una legitimación procesal especial dentro de las acciones de inconstitucionalidad, supone otorgar plena "centralidad" a los derechos fundamentales dentro del contexto institucional en la medida en que se potencia y fortalece el mecanismo que para su tutela objetiva existe desde 1994, pero que no contaba con un promotor especializado, por decirlo de alguna manera, ni con un objeto tan claramente delimitado.

De lo anterior es posible inferir que tanto el Amparo como la Acción, en su renovada acepción, coinciden en perfilar con puntualidad a los derechos fundamentales como objeto de tutela. Sin embargo, cada uno despliega efectos diferentes en función de su naturaleza. El Amparo no alcanza a desplegar los efectos protectores de carácter general que en cambio produce una declaración de inconstitucionalidad. Además, y esto es lo significativo, los derechos fundamentales desarro-llan dos funciones claramente determinadas dentro del contexto constitucional, cuya naturaleza constriñe a que sean cubiertas por instrumentos de tutela de diversa índole. En el Amparo, por ejemplo, los derechos fundamentales como objeto típico de tutela constitucional, mantienen su función clásica como derechos subjetivos; es decir, su función jurídica-negativa9. Dentro de la Acción de inconstitucionalidad, en cambio, despliegan una función distinta que puede denominar-se función jurídica-positiva, y que hace aparecer a los derechos fundamentales como principios objetivos, principios supremos del orden social o máximas de actuación para el legislador demo-crático10. De este modo, es...

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