Apuntes para la historia constitucional peruana. La Constitución de 1823
| Autor | Freddy Ronald Centurión González |
| Cargo | Maestrante en Derecho Constitucional y Gobernabilidad por la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo |
| Páginas | 1-21 |
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Generalmente se cree que nuestra historia constitucional está compuesta meramente por los textos constitucionales, que a su vez, son vistos como artículos variables entre sí. Por esa penosa idea, no conocemos el desarrollo que tuvo cada una de nuestras instituciones republicanas, cómo surgieron, cómo se desarrollaron, cómo se fortalecieron o atrofiaron durante la accidentada vida republicana.
En una conferencia en Trujillo, en octubre pasado, el doctor Carlos Ramos Núñez, recordaba que en una ocasión José de la Riva-Agüero y Osma aseguró que si nos atuviéramos a la literalidad de nuestras constituciones nos formaríamos una idea muy falsa sobre la historia política del país. Y es que el contraste con la realidad no puede ser más elocuente. ¿Cómo estudiar entonces la historia constitucional?, se preguntaba el doctor Ramos. No basta con examinar la norma, también debemos conocer el contexto.
El presente artículo busca contribuir al estudio de la evolución constitucional peruana. Por obvias razones, no podemos abarcar todo ese vasto territorio, por lo que nuestros afanes estarán circunscritos al estudio de nuestra primera Constitución, promulgada hace 190 años, un texto utópico y artificial, que nació abortado en medio de las vicisitudes de la guerra de la independencia, pese a lo cual nos sirve para comprender como fue imaginada nuestra República por sus fundadores reunidos en nuestro primer Congreso.
En medio de las luchas por liberar al Perú de la soberanía de España, ya los Libertadores y los prohombres de la emancipación se preocuparon de la organización del nuevo ente soberano. Pero el Generalísimo San Martín no se creyó con la suficiente autoridad como para dar al Perú una definitiva Constitución, lo cual era también muy difícil en aquellos años críticos. Por ello, instalado en su cuartel de Huaura, el Libertador expidió el Reglamento Provisional del 12 de febrero de 1821, texto con el cual regularizaría sus procedimientos en los departamentos del Norte que habían proclamado su independencia dos meses atrás.
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Pocos meses después, como bien sabemos, el ejército virreinal evacuó Lima para instalarse en el interior, y San Martín entró a Lima. Luego del Cabildo Abierto del 15 de julio de 1821, donde se firmó el Acta de la Independencia, y de la proclamación del 28 de julio, las exigencias de la guerra forzaron a San Martín a tomar la totalidad del poder público, político y militar, para lo cual, el 3 de agosto, se declaró Protector del Perú, asumiendo una verdadera dictadura. Hay que reconocer que el Libertador decidió rodear su autoridad de ciertas formas y garantías acordes con los ideales por los que se luchaba. Para ello, el 8 de octubre de 1821, expidió el Estatuto Provisorio, donde establecía las bases que debían servir para sus actos gubernativos. Entre otras declaraciones, afirmaba que San Martín no se mezclaría ni se metería en los asuntos judiciales, declarando con hidalga franqueza que asumía todas las funciones legislativas y ejecutivas.
En diciembre de 1821, San Martín convocó al Primer Congreso Constituyente, a fin de resolver la mejor forma de gobierno que tendría el nuevo país1, además de promulgar la Constitución más adecuada a sus condiciones del territorio y población. El Perú estaba dividido en once departamentos, que debían elegir a 79 diputados propietarios y 38 suplentes. Pero como aún existían departamentos en poder del ejército virreinal, no podía haber elecciones en ellos, por lo que San Martín resolvió que los habitantes naturales de estos departamentos residentes en Lima se reunieran y eligieran de forma supletoria a sus representantes. Más de la mitad de representantes fueron electos de esa forma.
El Congreso convocado en esas condiciones, se instaló solemnemente el 20 de septiembre de 1822 en la capilla de la Universidad de San Marcos bajo la presidencia del ex rector de San Carlos, don Toribio Rodríguez de Mendoza. Como San Martín estaba decidido a retirarse del Perú, espero a que se eligiese al presidente del Congreso, don Francisco Javier de Luna Pizarro, para dimitir del Protectorado, con lo que dejó la suerte del Perú en manos del Congreso.
Ante la situación, el Congreso empezó por declarar que la soberanía residía en la Nación y era ejercida por el mismo Congreso como su legítimo representante. Pero era necesario organizar el
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gobierno, y el Congreso optó por mantener juntos el legislativo y el ejecutivo, aduciendo que al no haber Constitución no podía haber ejecutivo, encargando su desempeño a una Junta compuesta por tres representantes.
Las condiciones excepcionales del país no se conciliaban con una organización normal dotada de poderes que se limitasen y moderasen recíprocamente. La organización adecuada de un régimen constitucional era un problema de solución remota, y todo hacía presumir el funcionamiento defectuoso del régimen político y la inminencia de luchas violentas entre los poderes del Estado, con desastrosas consecuencias para las causas de la independencia nacional2.
Para gobernar, el Congreso decidió nombrar una comisión salida de su seno, la Suprema Junta Gubernativa del Perú, formada por tres miembros de la asamblea: José de la Mar, Felipe Antonio Alvarado y Manuel Salazar y Baquíjano. De esta forma, se establecía una dictadura del Congreso, que instintivamente desconfiaba del gobierno de un individuo, pues semejaba a la figura del Rey, como afirmase el tribuno Sánchez Carrión: "Mandando tres, hay más obstáculos para traspasar la ley que mandando uno... La presencia de uno solo en el mando me ofrece la imagen del rey, palabra que significa herencia de la tiranía"3. El Congreso creyó que su deber era consolidar la libertad política a la par que la independencia, y para ello, debía prevenir desde sus orígenes la posibilidad del surgimiento del despotismo.
El 24 de octubre de 1822, el Congreso inició las labores preparatorias de la Constitución nombrando una Comisión integrada por Luna Pizarro, Hipólito Unanue, José Joaquín de Olmedo, Manuel Pérez de Tudela y Justo Figuerola, a fin de formular las "Bases de la Constitución Política de la República Peruana", documento promulgados por decreto del 16 de diciembre. Estas Bases tenían 24 artículos, donde se recogían los principios "más adecuados para establecer las relaciones entre los ciudadanos y funcionarios del Poder Nacional, con arreglo a los derechos, obligaciones y facultades respectivas".
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Las Bases de 1822 establecían una serie de postulados que serían seguidos por la nueva Constitución. Todas las provincias del Perú reunidas en un solo cuerpo formaban la Nación Peruana (artículo 1°), bajo la denominación de "República Peruana" (artículo 3°), con lo cual se ponía fin al debate sobre si el Perú sería una monarquía o una república. La soberanía residía en la Nación, que era independiente de la Monarquía Española, y de toda dominación extranjera, y no podía ser patrimonio de ninguna persona o familia (artículo 2°). El Gobierno de la República era popular representativo (artículo 4°).
La religión del Estado era la Católica, Apostólica, Romana, excluyendo el ejercicio de cualquier otra (artículo 5°), a iniciativa del representante Justo Figuerola, pese a la opinión a favor de la tolerancia de cultos de representantes como Mariano José de Arce, Toribio Rodríguez de Mendoza y Luna Pizarro.
La Nación elaboraría su Constitución y sus leyes por medio de sus representantes (artículo 6°). Todos los ciudadanos tenían el deber de acudir a elegir a sus representantes según lo establecido por la Constitución, siendo ésta la única función del Poder Nacional que se podía ejercitar sin delegarla (artículo 7°). La representación se basaba en la población (artículo 8°), un principio que se abandonaría recién en la Constitución de 1860.
En materia de derechos (artículo 9°), la Constitución debía proteger la libertad de los ciudadanos, la libertad de imprenta, la seguridad personal y la del domicilio, la inviolabilidad de las propiedades y del secreto de las cartas, la igualdad ante la ley "ya premie, ya castigue", el reparto equitativo de las contribuciones y cargas públicas según las facultades de cada uno, el derecho individual de presentar peticiones o recursos al Congreso o al Gobierno; y la abolición de toda confiscación de bienes, de todas las penas crueles, de la infamia trascendental, de los empleos y privilegios hereditarios, y del comercio de negros. Además, las Bases declaraban que la instrucción era una necesidad de todos y que la sociedad la debía igualmente a todos sus miembros (artículo 21°).
Las Bases declaraban que el principio más necesario para establecer y conservar la libertad del Perú era "la división de las tres principales funciones del Poder Nacional, (...), que deben deslindarse, haciéndolas independientes unas de otras en cuanto sea dable" (artículo 10°).
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El Poder Legislativo sería unitario, ya que "el poder legislativo debe ser esencialmente uno y no combatir contra sí mismo" (artículo 11°) y tendría el monopolio de la iniciativa de las leyes (artículo 12°). Los Diputados al Congreso, como Representantes de la Nación, eran inviolables e irresponsables por sus opiniones (artículo 13°). La creación de impuestos y el modo de repartirlos serían exclusivamente determinados por el Congreso (artículo 18°).
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El ejercicio del Poder Ejecutivo no sería ni vitalicio ni hereditario (artículo 14°). Quienes ejercieran el Poder Ejecutivo y los Ministros de Estado serían responsables solidarios por las...
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