Dictamen recaído sobre el Proyecto Nº 13576/2005-PE, de 7 de Noviembre de 2012
| Emisor | Presupuesto y Cuenta General de la Republica |
PROYECTO DE LEY Nº 13576/2005-PE,
LEY DE PRESUPUESTO DEL
SECTOR PUBLICO PARA EL AÑO FISCAL 2006
“
CRECIMIENTO CON EQUIDAD Y
JUSTICIA SOCIAL”
PARTE I
EL PROYECTO DE PRESUPUESTO DEL EJECUTIVO Y NUESTRO
PROYECTO ALTERNATIVO
El adecuado manejo de las finanzas públicas constituye una piedra angular de un manejo eficiente del Estado e incide directamente en el desarrollo de los pueblos y del país. El principal instrumento de las finanzas públicas es el Presupuesto Público, en tanto concatena temas como planes de desarrollo, focalización del gasto y mejor recaudación de los ingresos Las decisiones sobre el tipo de gasto que realice el gobierno afectan la calidad de los servicios públicos que utilizamos cotidianamente como la educación, la seguridad pública, la salud, la administración de justicia, etc. Las finanzas públicas tienen efectos directos en la economía nacional y un manejo inadecuado puede provocar efectos adversos o desperdiciar recursos escasos. Un buen manejo de las finanzas públicas puede estimular una distribución eficiente de recursos. En ese sentido el control por parte del Congreso y la participación ciudadana debieran permitir mejorar la programación de la actividad financiera estatal. En el Perú existe un significativo distanciamiento entre la formulación, diseño e implementación de políticas y los resultados que se obtienen, lo cual se refleja en la insatisfactoria situación que enfrentamos en áreas económicas y sociales claves tales como educación, salud , empleo, etc. y en la frustración de la población ante un Estado que falla en su obligación de atender y proveer de servicios y garantizar los derechos básicos de los peruanos. Resulta evidente, que es necesario superar la inercia y la ausencia de planificación en la formulación presupuestaria, evaluar usos alternativos de los recursos a partir de criterios de costo-efectividad, utilizar criterios técnicos estables, explícitos y transparentes para limitar la discrecionalidad de la asignación y ejecución; implementar mecanismos de rendición de cuentas que permitan identificar la eficiencia en la asignación y ejecución del gasto en cada dependencia y entidad pública; esquemas de auditoria enfocados en resultados; formulación de indicadores estratégicos que revelen por sí mismos la presencia de problemas en el manejo presupuestario y que induzcan a su corrección.
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EL SISTEMA PRESUPUESTARIO DEL EJECUTIVO
El Presupuesto Público debe plasmar el proceso de gestión pública, que expresa una política económica que, a su vez, se desagrega en una política de gasto, política tributaria y una política de endeudamiento. Una adecuada planificación presupuestal tiende a: minimizar progresivamente el déficit público, racionalizar el gasto público y suministra elementos operativos para incrementar la recaudación tributaria. Sin embargo, el accionar del Ejecutivo ante estos temas ha sido mínimo dada la ausencia de
un marco institucional que sustente la implementación de un plan de desarrollo nacional de mediano y largo plazo La inexistencia de estrategias de desarrollo integral nos lleva a una lógica de corto plazo, donde mantener el equilibrio fiscal ha condicionado todo el diseño de políticas sectoriales, sin integrarlas a un plan de desarrollo nacional
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DISCRECIONALIDAD ARBITRARIA DEL GASTO AL NO CONTAR CON
UN SISTEMA DE PRIORIDADES EN LA DISTRIBUCION DE LOS
RECURSOS PÚBLICOS.
La lógica inmediatista genera problemas de identificación de funciones de cada entidad del gobierno. Ello provoca falta de coordinación intersectorial, principal responsable de la duplicidad de esfuerzos y los diversos cruces sectoriales. Al no definirse prioridades y al no existir una verdadera reforma del Estado, el gasto público no podrá ser bien orientado. Los gastos improductivos se pueden explicar por diversos factores: corrupción, asimetrías en el quehacer político, inadecuada evaluación presupuestaria, etc. Estimar los gastos improductivos sería el primer gran paso en aras de la reforma del aparato estatal. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que no solo es necesario identificar los gastos improductivos sino eliminarlos, lo que implica una serie de consideraciones políticas y decisiones al interior de cada sector que para este efecto, identificando partidas presupuestales ineficientes, reasignando los gastos y complementando esta acción con políticas permanentes que impidan la generación de nuevos gastos improductivos.
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EL PRESUPUESTO DEL EJECUTIVO NO REFLEJA PLANES DE
ACCION MULTISECTORIALES
El gran problema del proyecto del ejecutivo es que sus principales objetivos se desarrollan a nivel sectorial sin formular un verdadero marco de desarrollo del país que involucre a los sectores en funciones y acciones conjuntas. Los diversos pliegos del ejecutivo expresan una gama de objetivos y metas de carácter muy general, que no reflejan las verdaderas funciones que debe cumplir el Estado, especialmente en lo que se refiere a salud, educación pública y desarrollo productivo. La política macroeconómica del gobierno mide su éxito en cifras macroeconómicas globales, sin considerar si el crecimiento estadístico se ve reflejado en el bienestar de la población. La alta incidencia de la pobreza en el país sigue siendo un tema preocupante, que no será superado porque las cifras macroeconómicas hayan mejorado o por ser el país con mayor crecimiento en la región según las estadísticas. Es un tema de equidad y participación en el crecimiento y sus beneficios. La racionalidad y austeridad en el gasto son importantes, pero no deben implicar los sectores copien topes de ejercicios fiscales anteriores y tomen como base los gastos del
año anterior, tan solo para mostrar la supuesta eficiencia en el gasto. La formulación de un presupuesto debe ser la traducción numérica de los planes estratégicos. Si el punto de referencia es un arrastrar las políticas y errores del pasado, esto se traducirá en un Presupuesto que no es coherente con las verdaderas funciones de las cuales debe encargarse el Estado. Es fundamental también reducir la necesidad de endeudarnos, para liberar recursos que puedan ser reasignados a los sectores claves del desarrollo. Finalmente, debemos plantear que no se puede seguir obviando la Reforma del aparato estatal y la mejora en la eficiencia de prestación de servicios .
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EL PROYECTO DE PRESUPUESTO DEL EJECUTIVO NO INCLUYE
TODOS LOS RECURSOS DEL SECTOR PÚBLICO, A PESAR DE
AVANCES
Durante los últimos procesos presupuestales, en el Sector Público -aparte del Presupuesto Público que aprueba el Congreso- han existido otros procesos presupuestarios adicionales: el de las empresas públicas bajo el ámbito del FONAFE, el de los organismos reguladores y de los gobiernos locales (municipalidades provinciales y distritales). Con esto, la capacidad de una gestión presupuestaria integral del sector público es limitada. De igual manera, el proyecto de Presupuesto no registra todos los fondos que forman parte del tesoro público, a pesar que incluirlos conceptualmente, como ha sucedido en años atrás con el FEDADOI y el FIDA. Tampoco figuran en el proyecto de Presupuesto, los costos que asume el Estado a través de políticas tales como la venta de departamentos del Mi Vivienda, al permitir acceder a tasas de interés más bajas que las dadas en el sistema financiero.
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NECESIDAD DE UNA NUEVA GESTIÓN PRESUPUESTARIA Y DE
MANEJO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS: EL MARCO DE NUESTRO
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NECESIDAD DE MAYORES INGRESOS TRIBUTARIOS
La reforma del sistema tributario es una de las mas cuestiones pendientes más importantes de la política económica por su trascendencia y su impacto en mejorar la gobernabilidad y a reducir la pobreza de manera directa e indirecta: redistribuyendo el ingreso y ayudando a establecer contratos sociales más fuertes. Las diferentes propuestas de reforma tributaria hasta el momento han sido insuficientes ,tanto para consolidar la eficiencia de la recaudación, como para atender las demandas de la población sobre cantidad y calidad de los servicios públicos. Además, el Perú tiene una fuerte dependencia de los impuestos indirectos y un bajo nivel de recaudación de impuestos a la renta y al capital. Finalmente, el gobierno ejerce control sobre el sistema
tributario legal, pero tiene poca influencia en el sistema real, lo que se traduce en un alto grado de informalidad cercano al 60% del PBI y enormes niveles de elusión y evasión.
Gráfico Nº1
La presión tributaria en los últimos 30 años fluctuó entre 12% a 14%, (Ver gráfico N°1) con excepción de los periodos 1987 a 1990 que estuvo por debajo del 10% y de 1995 a 1998 que estuvo por encima del 14%. Además, se puede observar un alto grado de inestabilidad en los ingresos, explicado –en mucho- por los diversos cambios en la normatividad tributaria. Del año 1999 al 2005 se aprecia un estancamiento en la presión recaudatoria como consecuencia de altibajos en la actividad económica y el otorgamiento de diversos beneficios tributarios que constituyeron un enorme forado a las arcas fiscales; entre estos destacan: • La reinversión de utilidades del sector minero. • La revaluación de activos, principalmente en el sector eléctrico. • El tratamiento tributario del leasing • Incremento de provisiones en el sector bancario. • Fraccionamientos tributarios otorgados indiscriminadamente • Exoneraciones indiscriminadas a diversos sectores
8.9
11.1
12.0 12.2
13.1
13.4
13.9 14.1 13.8
12.1 12.3 12.0
13.0
13.3
13.7 13.5 13.5 13.6
Fuente: SUNAT, MEF. Elaboración Propia
PRESIÓN TRIBUTARIA EN AMÉRICA LATINA
(Año 2002)
29.1
21.2
18.1
16.9
11.2
10.8
10.3
9.8
Barbados
St. Lucía
Nicaragua
St. Vincent
St. Kitts
Bahamas
Uruguay
Rep. Dominic.
Panamá
México
El Salvador
Guatemala
Haití
• La eliminación del impuesto extraordinario a los activos netos. El resultado es que el Perú se encuentra por debajo del promedio latinoamericano de recaudación tributaria como porcentaje del producto nacional (véase Grafico nº 2).
Gráfico N°2
RAZONES PARA LA BAJA RECAUDACION
Concepción...
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